O julgamento foi publicado na Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75 do TJSP, referente a maio e junho de 2026.

Confira a íntegra da ementa

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSÃO. MORA LEGISLATIV A COM RELA-
ÇÃO AO ESTABELECIMENTO DO PLANO DE
CARREIRA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO
MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO BONITO.
1. Ação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça
do Estado de São Paulo pretendendo a declaração de
existência de mora legislativa para edição de lei visan-
do à instituição de plano de carreira dos servidores
públicos do Município de Ribeirão Bonito e a fixação
de prazo para a edição da lei. Reconhecimento de in-
constitucionalidade por omissão.
2. Lei n. 2.305/2012 do Município de Ribeirão Bonito
que já contempla os direitos e deveres dos servidores,
bem como o Plano de Cargos e Salários, com evolu-
ção funcional, estabelecendo “Referência”, “Grau” e
Jurisprudência - Órgão Especial
“Padrão” de forma a indicar a progressão do servi-
dor na escala de vencimentos (artigo 3º, inciso VII).
Legislação que também trata da promoção dos servi-
dores, bem como da progressão funcional, por meio
de avaliação de desempenho, bem como regulamenta
o Plano de Cargos e Salários e a evolução funcional,
estabelecendo a tabela de vencimentos e salários.
3. Município que, ademais, iniciou processo adminis-
trativo a fim de revisar e modernizar a legislação já
existente, de modo a aperfeiçoar o plano de carreira
já previsto na norma em vigor desde 2012. Omissão
legislativa não configurada.
Tendo o parâmetro nacional sido alterado (Constitui-
ção), e em norma de reprodução obrigatória, deve-se
também ver que as constituições dos Estados, oriun-
das do poder constituinte decorrente, perdem o po-
der normativo em relação aos municípios naquilo que
ultrapassar o texto nacional, valendo apenas para a
unidade federativa Estado-membro. Inexiste federa-
ção com municípios como partícipes, pois, estando em
igualdade aos demais membros do pacto federativo,
como sobre eles incidem as constituições estaduais?
Somente as normas de reprodução obrigatória? En-
tretanto, os municípios gozam de autonomia dada
pela Constituição Federal, oriunda do Poder Consti-
tuinte originário. Não existe resposta e o caso é único,
ao que se saiba, nas federações pelo mundo.
Ora, aqui, ao menos minimante o Município está ob-
servando o parâmetro nacional. Ou seja, a Lei Com-
plementar Municipal n. 2.305/2012 do Município de
Ribeirão Bonito atende aos requisitos mínimos elen-
cados no parágrafo 1º da referida norma, pois dispõe
acerca do padrão de vencimentos, grau de responsa-
bilidade e complexidade dos cargos, assim como suas
peculiaridades, inexistindo, pois, omissão normativa.
4. Ação improcedente.

Íntegra da decisão

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionali -
dade nº 2363056-26.2025.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são
réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO BONITO e PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO BONITO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: “JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. V .U. SUSTEN-
TOU ORALMENTE O ADV . DR. LUCAS MASSONI COSTA.”, de conformi-
dade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto nº 36776)
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FRANCIS -
CO LOUREIRO (Presidente), SOUZA NERY , LUIS SOARES DE MELLO,
FLA VIO ABRAMOVICI, LUÍS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ, SILVIA
ROCHA, DAMIÃO COGAN, VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDITO, VIAN-
NA COTRIM, MATHEUS FONTES, FIGUEIREDO GONÇALVES, GOMES
V ARJÃO, ÁLV ARO TORRES JÚNIOR, MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, EU-
V ALDO CHAIB, MARCIA DALLA DÉA BARONE, NUEVO CAMPOS,
RENATO RANGEL DESINANO, AFONSO FARO JR., JOSÉ CARLOS FER-
REIRA ALVES, DÉCIO NOTARANGELI, ALEXANDRE LAZZARINI e DO-
NEGÁ MORANDINI.
São Paulo, 17 de junho de 2026.
OSWALDO LUIZ PALU, Relator

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSÃO. MORA LEGISLATIV A COM RELA-
ÇÃO AO ESTABELECIMENTO DO PLANO DE
CARREIRA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO
MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO BONITO.
1. Ação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça
do Estado de São Paulo pretendendo a declaração de
existência de mora legislativa para edição de lei visan-
do à instituição de plano de carreira dos servidores
públicos do Município de Ribeirão Bonito e a fixação
de prazo para a edição da lei. Reconhecimento de in-
constitucionalidade por omissão.
2. Lei n. 2.305/2012 do Município de Ribeirão Bonito
que já contempla os direitos e deveres dos servidores,
bem como o Plano de Cargos e Salários, com evolu-
ção funcional, estabelecendo “Referência”, “Grau” e
Jurisprudência - Órgão Especial
“Padrão” de forma a indicar a progressão do servi-
dor na escala de vencimentos (artigo 3º, inciso VII).
Legislação que também trata da promoção dos servi-
dores, bem como da progressão funcional, por meio
de avaliação de desempenho, bem como regulamenta
o Plano de Cargos e Salários e a evolução funcional,
estabelecendo a tabela de vencimentos e salários.
3. Município que, ademais, iniciou processo adminis-
trativo a fim de revisar e modernizar a legislação já
existente, de modo a aperfeiçoar o plano de carreira
já previsto na norma em vigor desde 2012. Omissão
legislativa não configurada.
Tendo o parâmetro nacional sido alterado (Constitui-
ção), e em norma de reprodução obrigatória, deve-se
também ver que as constituições dos Estados, oriun-
das do poder constituinte decorrente, perdem o po-
der normativo em relação aos municípios naquilo que
ultrapassar o texto nacional, valendo apenas para a
unidade federativa Estado-membro. Inexiste federa-
ção com municípios como partícipes, pois, estando em
igualdade aos demais membros do pacto federativo,
como sobre eles incidem as constituições estaduais?
Somente as normas de reprodução obrigatória? En-
tretanto, os municípios gozam de autonomia dada
pela Constituição Federal, oriunda do Poder Consti-
tuinte originário. Não existe resposta e o caso é único,
ao que se saiba, nas federações pelo mundo.
Ora, aqui, ao menos minimante o Município está ob-
servando o parâmetro nacional. Ou seja, a Lei Com-
plementar Municipal n. 2.305/2012 do Município de
Ribeirão Bonito atende aos requisitos mínimos elen-
cados no parágrafo 1º da referida norma, pois dispõe
acerca do padrão de vencimentos, grau de responsa-
bilidade e complexidade dos cargos, assim como suas
peculiaridades, inexistindo, pois, omissão normativa.
4. Ação improcedente.

VOTO
I – RELATÓRIO.
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PROCU-
RADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, alegando
Jurisprudência - Órgão Especial
inexistência de lei formal em sentido estrito que estabeleça o plano de carrei -
ra dos servidores públicos do Município de Ribeirão Bonito, com exceção aos
integrantes do quadro de Magistério da urbe que o instituiu por meio da Lei
Complementar Municipal n. 2.299/2012, acarretando mora e omissão legislati -
va. Aduz que o Prefeito Municipal, em suas informações, asseverou a existência
da Lei Complementar n. 2.305, de 26 de dezembro de 2012, que institui o regi-
me jurídico dos servidores públicos municipais, constando, inclusive, capítulo
denominado regulamentação do plano de cargos e salários e evolução funcional
na Prefeitura Municipal que se inicia no art. 137 da norma referenciada, no
entanto, não há qualquer dispositivo que trate do plano de carreira dos servido-
res municipais, o que ofende o art. 124 da Constituição do Estado. Aponta que
não se ignora que a redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998 ao
art. 39 não mais faça alusão literal ao plano de carreira, mas o seu § 1º, a partir
da modificação pela emenda, passou a mencionar explicitamente padrões de
vencimento, o que pressupõe o escalonamento ao longo do exercício funcional
e, essa advertência é feita devido à publicação (em junho de 2025) do acórdão
prolatado no julgamento da ADI n. 2.135/DF, que reconheceu a constitucionali-
dade (por não ter violado o devido processo legal legislativo) da revogação, pela
Emenda Constitucional n. 19/98, da redação original do art. 39 da Constituição
Federal, que previa, no âmbito da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios, a instituição de regime jurídico único para os servidores da admi -
nistração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. Assevera que,
em suma, ainda que, no futuro, a Administração possa adotar regimes jurídicos
paralelos em sua composição, persiste o comando de planos de carreiras aos
servidores, notadamente ante ao comando expresso do art. 124 da Constituição
Estadual. Sustenta que, na hipótese dos autos, a omissão normativa na edição
de lei formal que institua o plano de carreira para servidores públicos reclama
intervenção excepcional do Judiciário para a realização da vontade constitucio-
nal, considerando a inércia do Chefe do Poder Executivo em exercer sua inicia-
tiva legislativa reservada e da Câmara Municipal em aprová-la, tendo em vista
que a lei é ato jurídico complexo. Acrescenta que as normas constitucionais em
pauta não possuem eficácia imediata e, portanto, exige subsequente edição de
lei formal para sua execução. Argumenta que, desse modo, verificada a inercia,
fica absoluta e incontestavelmente configurada a omissão normativa, de forma a
exigir intervenção do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por meio do
exercício da jurisdição constitucional. Por essa razão, ingressou com a presente
ação direta de inconstitucionalidade pretendendo seja declarada a existência de
mora legislativa para edição de lei visando à instituição de plano de carreiras
dos servidores públicos do Município de Ribeirão Bonito, notificando-se o Che-
fe do Poder Executivo e o Poder Legislativo, bem como a fixação de prazo para
edição da lei. Não houve pedido de medida cautelar; por meio da decisão de fls.
Jurisprudência - Órgão Especial
229/230 foi determinada a requisição de informações ao Prefeito e ao Presidente
da Câmara Municipal, nos termos do artigo 6º da Lei n. 9.868/1999 e, após ao
Procurador-Geral do Estado, e vista à douta Procuradoria-Geral de Justiça, em
seguida. A Procuradoria-Geral do Estado foi intimada a fls. 232/233 por meio
de intimação eletrônica, com ciência da intimação (fl.237). O Presidente da Câ-
mara Municipal de Ribeirão Bonito foi intimado por meio de carta registrada a
fl.235 e o Prefeito do Município de Ribeirão Bonito foi notificado também, por
meio de carta registrada a fl.236 que retornaram positivas (fls.238/239). Não
houve manifestação da Procuradoria-Geral do Estado (certidão de fl.240) e,
tampouco apresentação de informações pelo Prefeito do Município de Ribeirão
Bonito (certidão de fl. 253). Prestadas informações pela CÂMARA MUNI-
CIPAL DE RIBEIRÃO BONITO a fls. 242/243 noticiando que o Município
não dispõe de ato normativo que contemple a matéria em questão (plano de
carreira), e que até o momento o Chefe do Executivo Municipal (cabe a ele
privativamente a iniciativa dos projetos que tratem de matéria relativa à organi-
zação administrativa e pessoal da Prefeitura – art. 50 LOM) não enviou à Casa
proposta normativa a respeito. Informa, ainda, que a Câmara Municipal também
não dispõe de legislação instituidora de plano de carreira para os seus servido-
res, sendo que as providências a serem tomadas, que, no que tange ao Plano de
Carreira dos servidores municipais é de iniciativa de competência privativa do
Chefe do Executivo e, uma vez que este encaminhe o Projeto de Lei Comple -
mentar à Casa, esta tomará todas as providências que lhes forem próprias a fim
de promover o trâmite nos moldes regimentais. Por fim, assevera que o referido
tema já foi pautado pela Mesa Diretora em reunião realizada em 15/1/2026, res-
tando deliberado que a Casa irá promover as medidas necessárias à apresentação
oportuna do competente projeto de resolução dispondo sobre a matéria, bem
como todas as demais providências que se façam úteis à sua efetiva implanta -
ção. Em seguida manifestou-se a Procuradoria Geral da Justiça a fls. 258/262,
pela procedência do pedido. Após, sobreveio manifestação do Prefeito Muni-
cipal de Ribeirão Bonito, requerendo a reabertura de prazo para prestar infor -
mações considerando que o cago de Procurador Municipal encontrava-se vago
desde dezembro de 2025, tendo o Procurador Municipal assumido a função em
18.03.2026 e, portanto, a partir de então, passou a responder, de forma exclusi-
va, pela condução das demandas jurídicas do ente público, bem como conceder
prazo de 15 (quinze) dias para cumprimento das requisições determinadas na
decisão anterior (fls. 264/265). Por meio da decisão de fls. 271/272, foi deferido
o pedido de devolução de prazo, para que o Município de Ribeirão Bonito pres-
tasse as informações, considerando a notícia acerca da ausência de Procurador
Municipal à época em que notificada a Prefeitura Municipal de Ribeirão Bonito,
bem como cumprisse as requisições exaradas na decisão de fls. 229/230.
Ato contínuo, foram prestadas informações pelo Prefeito do Município de Ri-
Jurisprudência - Órgão Especial
beirão Bonito às fls. 275/293, no qual alega que, desde 2012, vigora a Lei Com-
plementar Municipal nº 2.305, de 26 de dezembro de 2012, que, conforme sua
própria ementa: “Dispõe sobre o ordenamento do serviço público do Município
de Ribeirão Bonito, disciplina o regime Jurídico, os direitos e deveres dos ser -
vidores, Plano de Cargos e Salários, evolução funcional, regulamentando a Lei
Orgânica Municipal e dá outras providências” , sendo que referida lei estabe -
lece em seu artigo 3º, os conceitos fundamentais de uma estrutura de carreira,
como “Referência”, “Grau” e “Padrão”, que são os elementos indicativos da
posição e da progressão do servidor na escala de vencimentos. Aduz que a lei
também prevê os instrumentos para a evolução do servidor dentro dessa estrutu-
ra. O instituto da Promoção é tratado de forma expressa, permitindo a ascensão
do servidor na escala de vencimentos, assim como, adicionalmente, contempla
a Progressão Funcional como um mecanismo de desenvolvimento atrelado ao
mérito e ao desempenho do servidor. Acrescenta que, a alegação de omissão ab-
soluta é improcedente, pois o Município já cumpriu, por meio de lei em sentido
formal, o comando constitucional de organizar seu funcionalismo e, ademais e
não menos importante é imperioso informarmos a este órgão julgador, que os
empregados públicos municipais possuem anualmente sua remuneração revista,
majorada, com a aplicação do índice inflacionário. Argumenta que, ainda que
já exista um arcabouço legal, o Município, em uma demonstração de boa-fé e
zelo com a gestão de pessoas, iniciou um robusto processo administrativo para
revisar e modernizar a legislação de pessoal e, nesse contexto, foi celebrado o
Contrato Administrativo nº 011/2025 com o ‘Instituto Evoluta’, empresa de no-
tória especialização, visando, entre outros pontos, a “revisão da legislação orga-
nizacional e de pessoal, sendo que este contrato, prorrogado pelo Termo Aditivo
nº 010/2026, já resultou na entrega da minuta do novo Projeto de Lei (versão
V3), que se encontra em fase final de validação técnica e orçamentária pela
Administração e, essa atuação não visa suprir uma omissão, mas sim qualificar
e aperfeiçoar o plano de carreira já existente, adequando-o a novas diretrizes
administrativas e financeiras e, tal conduta não pode ser confundida com inércia,
ao contrário, representa uma gestão pública diligente e responsável. Assevera
que o Município demonstrou proatividade ao contratar consultoria especializa -
da e ao conduzir o processo de elaboração da norma, que já se encontra em sua
fase final de análise interna. Sustenta que a existência de um processo adminis-
trativo-legislativo em curso, com a contratação de consultoria especializada e a
elaboração de minuta de projeto de lei, demonstra uma atuação administrativa
diligente e contínua, afastando a figura da mora legislativa e tornando incabí -
vel a intervenção judicial, sob pena de violação ao princípio da separação dos
poderes e, ademais, o aperfeiçoamento de um plano de carreira é um ato de
alta complexidade, que transcende a simples edição de uma norma, pois exige
profundos estudos de impacto financeiro e orçamentário, em estrita observân-
Jurisprudência - Órgão Especial
cia à Lei de Responsabilidade Fiscal, além de uma criteriosa análise sobre a
reestruturação administrativa e a imposição de um prazo judicial exíguo para a
conclusão de um processo técnico tão denso poderia comprometer não apenas
a sustentabilidade da política pública, mas a própria legalidade do ato, gerando
um resultado contrário ao interesse público. Por fim, ressalta que a arguição de
omissão inconstitucional direcionada ao Município de Ribeirão Bonito/SP parte
de uma premissa abstrata que, com o devido respeito, não se sustenta quando
confrontada com a realidade concreta e as severas limitações que marcam a ges-
tão pública na grande maioria das cidades brasileiras, sendo que não há inércia
deliberada ou recusa em cumprir o texto constitucional, mas sim uma atuação
administrativa pautada pela responsabilidade, que busca conciliar os comandos
normativos com as possibilidades fáticas, em respeito à autonomia municipal
(art. 18 e 30, CF) e ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF), devendo
ser observado que essa carência estrutural exige que a Administração recorra a
consultorias externas e promova demorados estudos de viabilidade, etapas que
consomem um tempo administrativo que não pode ser confundido com desídia.
Requer o reconhecimento de improcedência do pedido. Subsidiariamente, pos-
tula pelo sobrestamento do feito por prazo razoável, diante do avançado estágio
do procedimento administrativo, que se encontra em vias de ser concluído com
o envio do Projeto de Lei à Câmara Municipal. Após, outra manifestação da
douta Procuradoria-Geral de Justiça, pela procedência do pedido.
II – FUNDAMENTO E VOTO.
1. No caso dos autos, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Pau-
lo, ingressou com a presente ação, alegando a ausência de instituição de plano
de carreira para servidores da administração pública do Município de Ribeirão
Bonito, com exceção aos integrantes do Magistério que o instituiu por meio da
Lei Complementar Municipal n. 2.299/2012. Afirma que inexiste na Lei Com-
plementar nº 2.305, de 26 de dezembro de 2012, que instituiu o regime jurídico
dos servidores públicos municipais, qualquer dispositivo que trate do plano de
carreira dos servidores municipais, o que ofende o artigo 124 da Constituição
do Estado. Trata-se de ação em que se questiona a omissão dos poderes consti-
tuídos de Ribeirão Bonito.
No Município de Ribeirão Bonito vigora, desde 2012, a Lei Complementar n.
2.305, de 26 de dezembro de 2012 (fls.38/209) que instituiu o regime jurídico
dos servidores públicos municipais de Ribeirão Bonito e nos artigos 3º, 17, 18,
128, 137, 144 e 145, estabelecem que (fls.38/39, 41, 60 e 59/63):
Lei Complementar nº 2305, de 26 de dezembro de 2012
“Dispõe sobre o ordenamento do serviço público do Município de Ribeirão Bo-
nito, disciplina o regime jurídico, os direitos e deveres dos servidores, Plano de
Cargos e Salários, evolução funcional, regulamentando a Lei Orgânica Munici-
pal e dá outras providências”.
(...)
Jurisprudência - Órgão Especial
TÍTULO I
DAS DISPOSIÇOES PRELIMINARES
(...)
Art. 3º – Consideram-se, para os efeitos desta Lei:
I – cargo público: a posição instituída na organização do serviço público, criado
por Lei em número certo, com denominação própria, referência, requisitos para o
provimento e atribuições específicas cometidas ao funcionário público;
II – emprego público: a posição instituída na organização do serviço público,
criado por lei em número certo, com denominação própria, referência, requisitos
para preenchimento e atribuições específicas cometidas ao empregado público;
III – funcionário público: pessoa legalmente investida em cargo público de pro-
vimento efetivo e regido pela Consolidação das Leis do trabalho – CLT.
IV – empregado público: pessoa legalmente investida em emprego público de
preenchimento permanentemente ou em comissão;
V – servidor público: a pessoa ocupante de cargo ou emprego público;
VI – quadro geral: O conjunto de cargos e empregos integrantes da estrutura
organizacional da Prefeitura Municipal;
VII – Referência: o número indicado da posição do cargo ou emprego na
escala básica de vencimento/salário;
VIII – Grau: a letra indicativa do valor progressivo da referência;
IX – Padrão: o conjunto da referência e grau indicativo do vencimento/sa-
lário do servidor público.
X – Vencimento/Salário: a retribuição básica fixada em Lei, paga mensalmente
ao servidor público pelo exercício do cargo/emprego correspondente ao padrão;
XI – Remuneração: o valor do vencimento/salário acrescido das vantagens fun-
cionais e pessoais, incorporadas ou não, percebido pelo servidor;
XII – Subsídio: o valor da remuneração, fixado pela Câmara de Vereadores do
Poder Legislativo local, em casos específicos. (g.n.)
(...)
CAPÍTULO VIII
DA PROMOÇÃO
Art. 17º – Promoção é a passagem do servidor de um determinado grau para o
imediatamente superior, da mesma classe.
Artigo 18º – A promoção obedecerá aos critérios de antiguidade e/ou de titula -
ção, de conformidade com o estabelecido em Decreto Regulamentar.
(...)
TÍTULO VIII
DA A V ALIAÇÃO POR DESEMPENHO INDIVIDUAL
Artigo 126º – O servidor estável ocupante de cargo de provimento efetivo, no
âmbito da Administração Pública Direta, Autarquias e Fundações do Município,
será submetido, anualmente, a avaliação de desempenho individual.
Artigo 127º – A avaliação de desempenho a que se refere este título obedecerá
aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiên -
cia, contraditório e ampla defesa, observados os seguintes critérios:
I – qualidade do trabalho;
Jurisprudência - Órgão Especial
II – produtividade no trabalho;
III – iniciativa;
IV – presteza;
V – aproveitamento em programa de capacitação;
VI – assiduidade;
VII – pontualidade;
VIII – administração do tempo e tempestividade;
IX – uso adequado dos equipamentos e instalações de serviço;
X – aproveitamento dos recursos e racionalização de processos;
XI – capacidade de trabalho em equipe.
§ 1º – A aplicação dos critérios a que se refere o ‘caput’ deste artigo e os sistemas
de avaliação serão estabelecidos em regulamento por decreto do executivo.
§ 2º – Do total de pontos da avaliação, no mínimo 60% (sessenta por cento) serão
atribuídos em função dos critérios estabelecidos nos incisos I a VII do ‘caput’.
§ 3º – Na avaliação de desempenho de que trata este artigo, serão adotados os
seguintes conceitos:
I – excelente: igual ou superior a 80% (oitenta por cento) da pontuação máxima;
II – bom: igual ou superior a 70% (setenta por cento) e inferior a 80% (oitenta
por cento) da pontuação máxima;
III – regular: igual ou superior a 50% (cinqüenta por cento) e inferior a 70%
(setenta por cento) da pontuação máxima;
IV – insatisfatório: inferior a 50% (cinquenta por cento) da pontuação máxima.
§ 4º – O órgão ou entidade dará ao servidor conhecimento prévio das normas,
dos critérios e dos conceitos a serem utilizados na avaliação de desempenho de
que trata esta Lei.
Art. 128º – Os resultados da avaliação de desempenho servirão de subsídio para:
I – programas de capacitação e requalificação profissional;
II – programas de treinamento e desenvolvimento profissional;
III – movimentação de pessoal entre Diretorias Municipais ou entre demais ór -
gãos Municipais;
IV – processos internos de seleção na Prefeitura Municipal;
V – promoção por merecimento;
VI – progressão funcional nas carreiras;
VII – premiações a serem instituídas no âmbito da Prefeitura Municipal;
VIII – planos de gestão das políticas públicas e alocação dos recursos;
IX – outros mecanismos de valorização profissional.
X – demissão do servidor estável, nos moldes do art. 41 § 1º inciso III da Cons-
tituição Federal.
Parágrafo único – A pontuação mínima, para os efeitos do disposto nos incisos V
e VI, será estabelecida em decreto”.
(...)
CAPÍTULO I – DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
LIVRO II
Regulamenta o Plano de Cargos e Salários e evolução funcional na Prefei -
tura Municipal
Jurisprudência - Órgão Especial
Art. 137º – Os cargos e empregos da Prefeitura Municipal, assim como a com-
posição de seu Quadro de Pessoal, obedecerão à classificação estabelecida no
presente Livro II desta Lei.
CAPÍTULO II – DO QUADRO GERAL DE PESSOAL
Art. 138º – O quadro geral de pessoal compõe-se das seguintes partes:
I – Núcleo de Governo: composta de empregos em comissão e empregos
em função de confiança a serem preenchidos por servidores regidos por Lei
Municipal Complementar;
II – Núcleo Operacional: composta de cargos de provimento efetivo e empregos
permanentes, preenchidos por concurso público.
Art. 139º – Ficam criados os empregos em comissão e função de confiança cons-
tantes do Anexo I, com descrição dos cargos no Anexo IV , que faz parte integrante
da presente Lei, que perceberão salário conforme quadro geral de remunerações.
§ 1º – Os empregos em comissão são de livre nomeação e dispensa pelo Prefeito,
respeitadas as condições para o preenchimento.
§ 2º – Todo servidor público que vier a ocupar emprego em comissão terá res-
guardado seu direito de retomar ao seu cargo ou emprego de origem.
Art. 140º – Ficam mantidos, redenominados ou criados os empregos permanen-
tes constantes do Anexo II, com descrição dos cargos no Anexo IV , que faz parte
integrante da presente Lei.
Parágrafo único – Os empregos permanentes serão preenchidos mediante con-
curso público, de provas e/ou títulos, resguardados o percentual de 5 (cinco) por
cento das vagas aos portadores de deficiência.
(...)
CAPÍTULO III – DA TABELA DE VENCIMENTOS/SALÁRIOS
Art. 144º – Os valores salariais são as constantes do Anexo VIII, enumeradas as
referidas siglas que correspondem aos salários.
Parágrafo único – Os salários dos empregos em comissão serão compostos pelo
padrão inicial.
Art. 145º – Nenhum servidor poderá perceber salário inferior ao salário mínimo
nacional.
§ 1º – Aos servidores que exercem jornada de trabalho diferenciada por força
do disposto em Lei ou regras de contratação, cujas referências salariais atribuí -
das nesta Lei sofrerem diferença a menor nos respectivos cálculos para aferição
salarial, ser-lhe-á pago o valor desta diferença em parcela destacada na folha de
salários.
§ 2º – O Poder Executivo poderá estabelecer, por meio de Decreto, precedido de
negociação e entendimento com a categoria, verificada conveniência, oportuni-
dade e necessidade, jornada de trabalho remunerada à razão de horas efetivamen-
te exercidas, especialmente em relação aos profissionais da área da saúde.
3. Ao prestar informações, o Prefeito do Município de Ribeirão Bonito aduz
que não há omissão legislativa, pois o Município já cumpriu por meio da Lei n.
2.305/2012, o comando constitucional de organizar seu Serviço Público e, até
mesmo porque a legislação existente será revista e atualizada, o que não implica
em omissão. De fato, o plano de carreira de servidores públicos consiste na defi-
Jurisprudência - Órgão Especial
nição da trajetória profissional, incluindo regras que estabeleçam progressões e
promoções que os servidores possam alcançar dentro das funções que exercem
no setor público.
4. A Lei Complementar Municipal n. 2.305/2012 contempla os conceitos das
carreiras dos servidores públicos, indicando a ‘referência’ (posição do car-
go ou emprego na escala básica de vencimento/salário – artigo 3º, inciso
VII), ‘grau’ (letra indicativa do valor progressivo de referência – artigo 3º,
inciso VIII) e ‘padrão’ (conjunto da referência e grau indicativo do ven-
cimento/salário do servidor público – artigo 3º, inciso IX). Por sua vez, o
artigo 17 trata da promoção e o artigo 18 estabelece os critérios de antiguidade
e ou titulação para obtenção da promoção. Por sua vez, os artigos 126 a 128
estabelece os critérios para avaliação de desempenho, bem como os requisitos
(artigo 127), assim como, os percentuais a serem aplicados para cada resultado
da avaliação (artigo 127, § 3º, incisos I a IV), enquanto o artigo 128 discorre a
respeito dos subsídios (programas, processos internos e promoção) que influen-
ciarão no resultado avaliatório. O Livro I (Capítulo II) regulamenta o Plano de
Cargos e Salários, bem como a evolução funcional na Prefeitura Municipal,
descrevendo o quadro de pessoal dividido entre Núcleo do Governo e o Núcleo
Operacional (artigo 138). Os artigos 139 e 140, parágrafo único, tratam dos car-
gos em comissão e as funções de confiança e o Capítulo III – menciona a tabela
de vencimentos/salários e o enquadramento dos servidores (artigos 144 a 145).
5. Nesse contexto, verifica-se que a Lei Complementar Municipal n. 2.305/2012
dispõe acerca do plano de carreira dos servidores do Município de Ribeirão
Bonito, contendo disposições a respeito de enquadramento, promoção, an-
tiguidade e ou titulação para obtenção, mecanismos de progressão, ava-
liação de desempenho e critérios a serem cumpridos no referido processo,
bem como a escala de vencimentos. Note que a legislação existente organiza
a evolução profissional dos servidores, o modo como ocorre a progressão sala-
rial, a promoção e os critérios de desempenho, capacitação e desenvolvimento
ao longo da vida funcional, motivo pelo qual não se observa qualquer omissão
legislativa, pois a citada norma supre a exigência de instituir o plano de carreiras
dos servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público.
6. Além disso, informa o Município de Ribeirão Bonito que firmou Contra-
to Administrativo nº 011/2025 com a empresa “Instituto Evoluta” objetivan -
do: “a prestação de serviços técnicos de consultoria e assessoria continuada
para modernização e aprimoramento da gestão administrativa do Município
de Ribeirão Bonito/SP , abrangendo a revisão da legislação organizacional e
de pessoal, assessoramento nos procedimentos de intervenção municipal junto
aos equipamentos de saúde do município, assessoramento na modernização da
legislação tributária municipal e assessoria nas rotinas administrativas, com
Jurisprudência - Órgão Especial
especial ênfase na aplicação dos princípios e práticas da metodologia Lean
adaptada à Administração Pública, visando ao aprimoramento da qualidade
na prestação dos serviços públicos” (fls. 428/439). Desse modo, muito embora
a referida avença tenha sido firmada após o ajuizamento da presente ação, não
se pode ignorar que o Município pretende, por meio do mencionado contrato, o
aperfeiçoamento da legislação já existente, adequando-a a novas diretrizes ad-
ministrativas e financeiras, situação que reforça a tese no sentido da inexistência
de mora legislativa, mesmo porque, a inicial não indica quais as falhas presentes
na legislação já em vigor, de modo a configurar a aventada omissão.
7. Sobremais, a própria inicial reconhece que o artigo 39 da Constituição Fede-
ral foi alterado pela Emenda Constitucional n. 19/1998, e não mais se estabe-
lece referências a plano de carreira. Estabelece plano remuneratório; a exordial
faz referência ao § 1º do citado artigo, alegando: “a partir da modificação pela
emenda, passou a mencionar os padrões de vencimentos, o que pressupõe o
escalonamento ao longo do exercício funcional (fl.03). Eis o texto vigente:
‘Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão con-
selho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por ser -
vidores designados pelos respectivos Poderes.
§ 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema
remuneratório observará:
I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos compo-
nentes de cada carreira;
II – os requisitos para a investidura;
III – as peculiaridades dos cargos.’
Tendo o parâmetro nacional sido alterado, norma de reprodução obrigató-
ria, deve-se também ver que as constituições dos Estados, oriundas do poder
constituinte derivado, perdem o poder normativo em relação aos municípios
naquilo que ultrapassar o texto nacional, valendo apenas para a unidade fede-
rativa Estado-membro. Assim entendido, ao menos minimamente o Município
está observando o parâmetro nacional. Ou seja, a Lei Complementar Municipal
n. 2.305/2012 do Município de Ribeirão Bonito atende aos requisitos mínimos
elencados no parágrafo 1º da referida norma, pois dispõe acerca do padrão de
vencimentos, grau de responsabilidade e complexidade dos cargos, assim como
suas peculiaridades, inexistindo, pois, omissão normativa.
Ao comentar sobre o conteúdo do art. 25 da Constituição da República, a di-
recionar as competências dos Estados (como o art. 144 da CE condiciona as
competências dos Municípios), Manoel Gonçalves Ferreira Filho refere-se às
‘normas de preordenação’, ‘regras de preordenação institucional’, ‘regras
de extensão normativa’ e ‘regras de subordinação normativa’:
“Normas de preordenaçào. Não pode ser negado, contudo, que, além dos
acima referidos princípios (em sentido preciso), a Constituição brasileira
impõe aos Estados normas específicas que o constituinte estadual não
Jurisprudência - Órgão Especial
pode afastar. Dentre estas avultam as que se podem chamar de regras
de preordenação institucional, por definirem a estrutura de órgãos esta-
duais. Delas são exemplos as enunciadas nos arts. 27 e 28 da Lei Magna,
dos quais o último rege a eleição do governador e do vice-governador de
Estado. Igualmente, a Constituição Federal preordena a organização dos
Estados, em muitos pontos, por meio de regras de extensão normativa.
E o caso, frequente no seu texto, de estender aos Estados as regras que
presidem a uma instituição, ou lhe cometem poderes. Exemplo disto vem
no art. 75, caput, referente aos tribunais de contas dos Estados. Ainda cer-
ceiam a autonomia dos Estados regras de subordinação normativa. São
estas as que, presentes na própria Constituição Federal e direcionadas por
ela a todos os entes federativos (União, Estados, Municípios), predefinem
o conteúdo da legislação que será editada por eles. E isto, ou orientando
positivamente tal conteúdo (mandando que siga determinada linha), ou
negativamente (proibindo que adote certas normas ou soluções). Exem -
plo de tais regras de subordinação normativa é o que decorre do art. 37
da Constituição brasileira, que preside à atuação da administração
pública direta ou indireta. Da mesma forma, o art. 39 da Constitui-
ção direciona diretamente a legislação dos Estados (bem como do
Distrito Federal e dos Municípios) quanto aos servidores públicos. Ob-
serve-se que esta subordinação normativa pode ser direta ou indireta. Ela
é direta (e imediata) quando deflui, sem intermediário, da Constituição
Federal e obriga desde logo o legislador. É indireta (e mediata) quando
se faz por meio da legislação federal obrigatória para os Estados. Esta
“subordinação normativa indireta” ocorre no campo da competência
legislativa concorrente da União e dos Estados (bem como do Distrito Fe-
deral), que enuncia o art. 24 da Constituição brasileira. Com efeito, este
artigo confere à União a competência de “estabelecer normas gerais” (art.
24, § 1.º). Consequentemente, a estas normas gerais se subordinam as que
os Estados editarem em vista de suas peculiaridades (art. 24, §§ 2.º, 3.º
e 4.º).” (Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Comentários à Constituição
Brasileira de 1988, v. I, p. 197, Saraiva, 1997).
Lembre-se que o próprio artigo 144 da Constituição do Estado é norma de repe-
tição obrigatória, vale dizer:
“...as normas centrais da Constituição Federal, tenham elas natureza de
princípios constitucionais, de princípios estabelecidos ou de normas de
preordenação, afetam a liberdade criadora do Poder Constituinte Es-
tadual e acentuam o caráter derivado desse poder. Como consequên-
cia da subordinação à Constituição Federal, que é a matriz do ordena-
mento jurídico parcial dos Estados-membros, a atividade do constituinte
estadual se exaure, em grande parte, na elaboração de normas de repro-
Jurisprudência - Órgão Especial
dução, mediante as quais faz o transporte da Constituição Federal
para a Constituição do Estado das normas centrais, especialmente as
situadas no campo das normas de preordenação. A tarefa do constituinte
limita-se a inserir aquelas normas no ordenamento constitucional do es-
tado, por um processo de transplantação. A norma de reprodução não é,
para os fins da autonomia do Estado-membro, simples norma de imitação,
frequentemente encontrada na elaboração constitucional. As normas de
imitação exprimem a cópia de técnicas ou de institutos, por influência
da sugestão exercida pelo modelo superior. As normas de reprodução
decorrem do caráter compulsório da norma constitucional superior, en-
quanto a norma de imitação traduz a adesão voluntária do constituinte a
uma determinada disposição constitucional. (Raul Machado Horta, Poder
constituinte do estado-membro. Apud, Clèmerson Merlin Clève, A Fisca-
lização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p. 405, 2.ª
ed., RT).
Quer dizer, alterado o parâmetro nacional, paradigma, altera-se a força normati-
va do parâmetro estadual (Constituição do Estado). E com maior validade ainda
em caso em que, como lembra a d. Procuradoria-geral, cuida-se a Constituição
do Brasil uma constituição dirigente ou constituição-balanço , ainda que um
dos teóricos e defensores mais famosos tenha voltado atrás em sua apologia
desse tipo de constituição, em análise feita com argúcia, reconheceu os exage-
ros da planificação exagerada de sua tese de doutoramento, a ‘constituição diri-
gente’ a impor orientações e programas econômicos, também chamada ‘plano
e balanço’:1
“Se a Constituição programática fosse tão somente o rosto normativo
da utopia daí não adviria grande mal ao mundo. A instituição imaginária
da sociedade limitar-se-ia a isso mesmo, a um ‘topos’ sem lugar. Sucede
porém, que subjacente ao programa constitucional está toda uma filoso-
fia do sujeito e uma teoria da sociedade cujo voluntarismo desmedido e
holismo planetário conduzirão à arrogância de fixar a própria órbita das
estrelas e dos planetas. A Constituição será, dessa forma, o caminho de
ferro social e espiritual através do qual se vai peregrinar a subjeti-
vidade projetante. A má utopia do sujeito do progresso histórico alo-
jou-se em constituições plano e balanço, onde a propriedade estatal
dos meios de produção se misturava em ditadura partidária e coer -
ção moral e psicológica. Alguns, entre os quais me incluo, só vieram a
reconhecer isso tarde e lentamente demais (...). Por outro lado, confiar
ao direito o encargo de regular, e de regular autoritária e intervencio -
nisticamente, equivale a desconhecer outras formas de direção política
1 (Gomes Canotilho. ‘In’ Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, nº 15, pp. 7 e ss.
‘Rever ou Romper com a Constituição Dirigente? Defesa de um Constitucionalismo Moralmente Reflexi-
vo’).
Jurisprudência - Órgão Especial
que vão desde os modelos regulativos típicos da subsidiariedade, isto é,
dos modelos de autodirecção social estatalmente garantida até os mode-
los neocorporativos, passando pelas formas de delegação conducente a
regulações descentradas e descentralizadas. (...) Outra das fragilidades
epistêmicas de um texto constitucional dirigente consistiria no seu autis-
mo nacionalista e patriótico. (...) a Constituição arrogar-se-ia o papel
de alavanca de Arquimedes com força para transformar o mundo,
mas sem atender ao facto de estar ela cercada de outros mundos. (...)
Deve-se reconhecer o fundamento desta crítica’.
8. Por essa razão, diante da inexistência de omissão legislativa, a improcedência
da ação é medida que se impõe, não obstante a possibilidade de impetração de
nova ação, caso a adequação a ser efetivada por meio do estudo contratado e já
em andamento, não seja suficiente para modernizar a legislação existente.
9. Ante o exposto, pelo meu voto, julgo improcedente a ação, de acordo com
os termos expostos na fundamentação.
Conflitos de Competência

Referência do julgamento

Processo: 2363056-26.2025.8.26.0000
Relator(a): OSWALDO LUIZ PALU
Página: 787
Fonte: TJSP — Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75