O julgamento foi publicado na Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75 do TJSP, referente a maio e junho de 2026.

Confira a íntegra da ementa

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONA-
LIDADE – Decreto nº 60.581, de 27 de setembro de
2021, do Município de São Paulo – Dispositivo que
“regulamenta o controle de ruídos na execução de
obras na construção civil no Município de São Paulo”
– Regulamento autônomo – Norma de efeito primário
que inova no ordenamento jurídico ao fixar limites e
criar exceções, sendo passível de controle abstrato de
constitucionalidade – Níveis máximos de intensidade
de pressão sonora superiores aos limites definidos em
âmbito federal pelas Resoluções CONAMA 001/1990
e 002/1990, e pelas NBR 10.151 e 10.152 – Violação ao
pacto federativo e criação de inovação em detrimento
do direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado – Ofensa aos arts. 144, 180, I, III e V , 191, 192
e 195, todos da Constituição Estadual, e aos arts. 23,
III, IV e VI, 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da Constitui-
ção Federal – Normas gerais estabelecidas pela União
em matéria ambiental – Exercício da competência
legislativa concorrente pelo Município que deve se
Jurisprudência - Órgão Especial
harmonizar com as regras federais sobre a mesma
matéria, vedada disciplina menos protetiva ao meio
ambiente no âmbito local – Tema 145 do STF – Não
é de interesse local maior degradação ambiental –
Constituição como parâmetro de controle de constitu-
cionalidade, permitido o cotejo entre normas federais
e a norma municipal apenas para constatação de que
a União já exercera sua competência legislativa geral,
invadida pelo Município – Ação julgada procedente
para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo
impugnado.

Íntegra da decisão

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionali -
dade nº 2257545-39.2025.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, é réu
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: “JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V .U.”, de confor-
midade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto nº 57306)
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FRANCIS -
CO LOUREIRO (Presidente), CAMPOS MELLO, MATHEUS FONTES, FI-
GUEIREDO GONÇALVES, GOMES V ARJÃO, ÁLV ARO TORRES JÚNIOR,
MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, RICARDO FEITOSA, EUV ALDO CHAIB,
MARCIA DALLA DÉA BARONE, NUEVO CAMPOS, RENATO RANGEL
DESINANO, AFONSO FARO JR., DÉCIO NOTARANGELI, ALEXANDRE
LAZZARINI, DONEGÁ MORANDINI, OSWALDO LUIZ PALU, PINHEI-
RO FRANCO, LÍGIA ARAÚJO BISOGNI, IRINEU FA V A, SILVIA ROCHA e
DAMIÃO COGAN.
São Paulo, 3 de junho de 2026.
ADEMIR BENEDITO, Relator

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONA-
LIDADE – Decreto nº 60.581, de 27 de setembro de
2021, do Município de São Paulo – Dispositivo que
“regulamenta o controle de ruídos na execução de
obras na construção civil no Município de São Paulo”
– Regulamento autônomo – Norma de efeito primário
que inova no ordenamento jurídico ao fixar limites e
criar exceções, sendo passível de controle abstrato de
constitucionalidade – Níveis máximos de intensidade
de pressão sonora superiores aos limites definidos em
âmbito federal pelas Resoluções CONAMA 001/1990
e 002/1990, e pelas NBR 10.151 e 10.152 – Violação ao
pacto federativo e criação de inovação em detrimento
do direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado – Ofensa aos arts. 144, 180, I, III e V , 191, 192
e 195, todos da Constituição Estadual, e aos arts. 23,
III, IV e VI, 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da Constitui-
ção Federal – Normas gerais estabelecidas pela União
em matéria ambiental – Exercício da competência
legislativa concorrente pelo Município que deve se
Jurisprudência - Órgão Especial
harmonizar com as regras federais sobre a mesma
matéria, vedada disciplina menos protetiva ao meio
ambiente no âmbito local – Tema 145 do STF – Não
é de interesse local maior degradação ambiental –
Constituição como parâmetro de controle de constitu-
cionalidade, permitido o cotejo entre normas federais
e a norma municipal apenas para constatação de que
a União já exercera sua competência legislativa geral,
invadida pelo Município – Ação julgada procedente
para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo
impugnado.

VOTO
Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ajuizada
pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, pela qual se pre-
tende a declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº 60.581, de 27 de se-
tembro de 2021, do Município de São Paulo, que “regulamenta o controle de
ruídos na execução de obras da construção civil no Município de São Paulo”.
Alega ofensa aos arts. 111, 144, 180, I e V , 191 e 192, todos da Constituição Es-
tadual, e aos arts. 23, III, IV e V , 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da Constituição Fe-
deral, e à tese fixada pelo STF, no RE nº 586.224 (Tema 145), com repercussão
geral, uma vez que o ato local em questão fixou limites considerados normais
para agravamento permanente da poluição sonora por aumento do número de
agentes emissores de sons e ruídos, estabelecendo níveis máximos de intensi -
dade de pressão sonora superiores aos definidos em âmbito federal pela Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) e Resoluções CONAMA
001/1990 e 002/1990, e pelas NBR 10.151 e NBR 10.152, conforme se afere do
art. 2º do Decreto nº 60.581/2021, ora impugnado, além de estabelecimentos de
situações não restritas a quaisquer limites (art. 3º do referido Decreto), usurpan-
do a competência legislativa da União em matéria ambiental, violando, assim,
o pacto federativo, com ofensa ao direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e à razoabilidade. Pautando-se em precedentes deste E. Órgão Es-
pecial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, para casos semelhantes,
pede a procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos
propostos na inicial.
Não houve pedido de liminar.
Informações prestadas pelo Sr. Prefeito do Município de São Paulo advogando,
em preliminar, a inadmissibilidade de controle concentrado de constitucionali -
dade de decreto regulamentar, por se tratar esse último de norma de caráter se-
cundário, cujo fito é apenas de efetuar o regramento dos artigos 113 e 146 da Lei
nº 16.402/2016, com as especificações para as fiscalizações de obras públicas
Jurisprudência - Órgão Especial
ou privadas geradoras de ruídos, havendo ofensa somente indireta, ou reflexa,
à Constituição Estadual e Federal; advoga, também, que a alegação inicial se
baseia em “suposta desarmonia do Decreto Municipal nº 60.581/2021 com as
disposições contidas nas Resoluções CONAMA nº 001/1900 e nº 002/1900,
NBR 10151 e NBR 10152 – normas infralegais gerais.” (grifo no original), o
que, segundo sustenta, escapa ao âmbito cognitivo dos processos de controle
concentrado de constitucionalidade, por se tratar de questão de ilegalidade, não
de inconstitucionalidade, pelo que postula a extinção do processo sem julga -
mento de mérito. Invoca precedentes jurisprudenciais no sentido da tese que
defende.
Prossegue argumentando sobre a origem da norma impugnada, que ostenta ca-
ráter de regulamentar os supracitados artigos 113 e 146 da Lei de Uso e Ocu-
pação do Solo (Lei Municipal nº 16.402/2016) no tocante ao controle de ruídos
na execução de obras da construção civil neste Município, sendo que as san-
ções estabelecidas no decreto impugnado se fundamentam na Lei Municipal
nº 16.642/2017 – Código de Obras e Edificações do Município de São Paulo.
Digressa sobre a carência regulamentar havida sobre o tema, uma vez que o
Decreto Municipal nº 57.443/2016, não abarcava a fiscalização dos ruídos de
obras, e que, sem o decreto hostilizado, não seria possível implementação de
fiscalização das obras em andamento.
Destaca que na Ação Civil Pública nº 1048518-15.2018.8.26.0053 manejada
pelo Ministério Público de São Paulo, cujo objeto era compelir a Municipalida-
de a fiscalizar as obras da construção civil, e foi extinta por sentença passada em
julgado, o Município esclareceu os parâmetros técnicos e jurídicos que emba -
sam a elaboração do Decreto impugnado, discussão que foi objeto de apreciação
judicial com a participação do “Parquet”.
Defende que a Resolução CONAMA nº 01/1990 não estabelece critérios máxi-
mos de ruído para fiscalização de parte do Poder Público, ou seja, não estabelece
os níveis limites de ruído permitidos, e que, embora preveja a observância aos
níveis previstos na NBR 10.152, não trata de limites de emissão de ruído refe-
rentes a avaliação sonora de impacto ambiental, nem de regras de fiscalização de
poluição sonora, escapando do escopo fiscalizatório do poder público. Da mes-
ma forma quanto à ABNT NBR 10.151, que prevê inclusive que suas normas
não substituem leis, decretos ou regulamentos. Entende haver predomínio do in-
teresse local no enfrentamento da temática, a despeito da competência comum a
todos os entes federativos (CF/88, art. 23). Assevera que a legislação municipal
que trata do assunto poluição sonora decorrente de atividades no Município de
São Paulo observou integralmente a Resolução CONAMA no tocante a emissão
de ruídos, considerando os locais, horários e a natureza das atividades dos emis-
sores, compatibilizando-os com a preservação da saúde e do sossego público.
Ressalta que na Lei nº 16.402/16 os parâmetros de incomodidade são estabele -
Jurisprudência - Órgão Especial
cidos, de forma primordial, para os usos não residenciais, aos quais as multas
estabelecidas são aplicáveis, distinguindo obra de uso, pois esse último pressu-
põe uma edificação acabada, e afirma que as infrações relativas às obras estão no
Código de Obras e Edificações, não estando lá tipificada a emissão excessiva de
ruído. Conclui que não há previsão de sanção para o descumprimento da norma
em se tratando de obras da construção civil, que a única fiscalização relativa a
níveis de ruído é a prevista no artigo 148, restrita a usos não residenciais, e que
a própria NBR 10.151 prevê a necessidade de normas específicas para tratar
de ruídos advindos de obras da construção civil pois a Lei nº 16.402/2016 não
contemplou, daí a necessidade da edição do decreto impugnado.
Diz que o Decreto nº 60.581/2021, que regulamenta o controle de ruídos na
execução das obras de construção civil no Município de São Paulo, objeto desta
ação direta, foi editado em razão do comando advindo do Código de Obras e
Edificações do Município de São Paulo (COE) – Lei nº 16.642/2017, pois, até
então, não havia qualquer previsão regulamentar já que a Resolução CONAMA
não determina os critérios máximos a serem observados, as normas técnicas
não o fazem de maneira vinculante, e os critérios máximos de avaliação preco-
nizados pela Lei nº 16.402/2016 não são aplicáveis ao ruído em obras, dotando
a Municipalidade de discricionariedade para tanto, pois, apesar de se tratar de
tema técnico, não há um conceito técnico definido sobre quanto de ruído uma
obra pode emitir; mesmo assim, a elaboração do decreto impugnado embasou-
-se em critérios técnicos para bem normatizar o tema, como no artigo 2º ao pre-
ver que na execução de obras de construção civil poderá haver emissão de sons e
ruídos até os limites de pressão sonora RLAeq de 85dB(A) para o período com-
preendido entre 7h e 19h, e de 59dB(A) para aquele compreendido entre 19h e
7h, o que se coaduna com a NBR 10.151, ítem 9.1, compatibiliza o exercício
das atividades com a preservação da saúde e do sossego público, tendo adotado
como critério máximo de emissão de ruído o menor valor previsto na Norma
Regulamentadora NR-15 que estabelece as atividades consideradas insalubres.
Assente que o artigo 3º, II, do Decreto prevê que não estão restritas aos limites
estabelecidos os ruídos advindos de obras públicas, uma vez que essas são indis-
sociáveis do interesse público, em que pese a poluição sonora deva ser coibida,
o que deve ser compatibilizado.
Defende ser contraditória a reanálise da matéria, o que já foi realizado no âm-
bito da ACP nº 1048518-15.2018.8.26.0053, intentada pelo MPSP, que, após a
edição do presente Decreto, não recorreu da sentença de extinção do processo
sem julgamento de mérito, anuindo aos termos da norma regulamentar quanto
às obras de construção civil, e de improcedência quanto às obras públicas, ope-
rando coisa julgada, ou, ainda que se entenda não haver coisa julgada quanto a
parte relativa às obras da construção civil, nenhuma ilegalidade ou inconstitu -
cionalidade foi apontada pelo MPSP naquela ação, havendo vedação ao com-
Jurisprudência - Órgão Especial
portamento contraditório, o que, no seu entender, levaria à extinção do processo
sem exame de mérito.
No mais, defende a legalidade e a constitucionalidade do Decreto Municipal
nº 60.581/2021, pela não usurpação da competência legislativa da União, com
observância à tese fixada no Tema 145 em sede de repercussão geral pelo STF,
ausente ofensa aos artigos 111, 144, 180, I e V , 191 e 192 da Constituição Es-
tadual, ressaltando que sem o Decreto não haveria norma que autorize a fiscali-
zação e o controle municipal dos ruídos produzidos pelas obras, destacando sua
relevância para o Município, e que seu afastamento trará prejuízo ao interesse
público e a toda a coletividade.
Apesar de devidamente intimada, a Procuradoria Geral do Estado deixou o pra-
zo transcorrer “in albis”, cf. certificado a fls. 667.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu seu parecer final a fls. 672/695,
pelo afastamento da preliminar, e, no mérito, pela procedência do pleito.
É o relatório.
Primeiramente, deve-se deixar aqui registrado que a análise da presente ação
direta, em sede de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade esta-
dual, será feita por este Colendo Órgão Especial no estrito cotejo do ato norma-
tivo impugnado com os preceitos de ordem constitucional, pelo que alegações
de eventuais ofensas à ordem posta de natureza infralegal não será objeto de
enfrentamento nestes autos.
Pois bem.
A presente ação direta visa à declaração de inconstitucionalidade do Decreto nº
60.581, de 27 de setembro de 2021, que “Regulamenta o controle de ruídos na
execução das obras de construção civil no Município de São Paulo.”.
Eis o teor da norma impugnada, pela qual o Sr. Prefeito do Município de São
Paulo, Ricardo Nunes, DECRETA:
“Art. 1º O controle de ruídos na execução das obras de construção civil no Mu-
nicípio de São Paulo fica regulamentado nos termos deste decreto.
Art. 2º Na execução de obras da construção civil sujeitas a Alvará de Execu -
ção, será considerado normal o agravamento permanente da poluição sonora
por aumento do número de agentes emissores de sons e ruídos, até os limites
de pressão sonora RLAeq de 85dB(A) para o período compreendido entre as 7
(sete) horas e as 19 (dezenove) horas e de 59 dB(A) para o período compreen-
dido entre as 19 (dezenove) horas e as 7 (sete) horas.
§ 1º Aos sábados, no período compreendido entre as 8 (oito) horas e as 14
(catorze) horas, o limite de níveis de pressão sonora RLAeq previsto no ‘caput’
deste artigo será de 85dB(A).
§ 2º Aos sábados, no período compreendido entre as 14 (catorze) horas e as 8
(oito) horas, aos domingos e nos feriados, o limite de níveis de pressão sonora
RLAeq previsto no ‘caput’ deste artigo será de 59dB(A).
Jurisprudência - Órgão Especial
Art. 3º Não estão restritas aos limites estabelecidos no ‘caput’ do artigo 2º deste
decreto as seguintes situações:
I – as obras relativas à fase de movimentação de terra, fundação, demolição e
estrutura, movimentação de terra, desde que realizadas no período compreen-
dido entre 7 (sete) horas e 19 (dezenove) horas, de segunda a sexta-feira, exceto
feriados;
II – as obras públicas;
III – as atividades de carga e descarga em obras de construção civil, desde que
realizadas no período compreendido entre 21 (vinte e uma) horas e 0h00 (zero
horas), de segunda a sexta-feira, exceto finais de semana e feriados.
§ 1º Será permitida, independentemente da zona de uso e do horário, e sem
limitação de nível de ruído, toda e qualquer obra, pública ou particular, de
emergência que, por sua natureza, objetive evitar colapso nos serviços de
infraestrutura do Município, ou risco à saúde, à vida e à integridade física da
população.
§ 2º Caso haja descumprimento aos condicionantes dispostos nos incisos
I e III do ‘caput’ deste artigo, as atividades ali previstas estarão sujeitas às
penalidades descritas no artigo 5º deste decreto.
Art. 4º A medição de ruídos será feita por meio de sonômetro, pelos agentes
da Divisão Técnica de Fiscalização do Silêncio Urbano – PSIU, atendidas as
normas técnicas aplicáveis, especialmente a NBR 10.151/2019 ou outra que
vier a sucedê-la.
Art. 5º O descumprimento das disposições desde decreto sujeitará o infrator à
aplicação da penalidade prevista, com fulcro no artigo 146 da Lei nº 16.402, 22
de março de 2016 – LPUOS, para as hipóteses de desrespeito aos parâmetros
de incomodidade relativos a ruído, conforme Quadro 5 do Anexo Integrante da
LPUOS.
§ 1º Na primeira autuação, concomitantemente à imposição da multa a que
se refere o ‘caput’ deste artigo, será lavrado auto de intimação para cessar a
irregularidade.
§ 2º Em caso de reincidência, a segunda autuação consistirá na aplicação de
multa no dobro do valor da primeira autuação, e nova intimação para cessar a
irregularidade.
§ 3º Na terceira autuação, será aplicada multa no triplo do valor da primeira
autuação, e será realizado embargo da obra.
§ 4º Será considerada reincidência a prática da infração ao disposto neste
decreto, relativamente à mesma obra, dentro do prazo de um ano.
§ 5º Desobedecido o embargo da obra, será requerida a instauração de
inquérito policial, com base no artigo 330 do Código Penal, e realizado novo
fechamento ou embargo de obra, com auxílio policial, se necessário, e, a critério
da fiscalização, poderão ser utilizados meios físicos que criem obstáculos ao
Jurisprudência - Órgão Especial
acesso, nos termos do artigo 148, inciso IV , da Lei nº 16.402, de 2016.
§ 6º Se, para a manutenção do embargo, for necessária a utilização de meios
físicos que criem obstáculos ao acesso, nos termos do § 5º deste artigo, os
respectivos custos deverão ser apurados na forma do disposto no § 1º do artigo
9º do Decreto Municipal nº 57.443, de 10 de novembro de 2016, e cobrados do
infrator.
Art. 6º Para os fins deste decreto, considera-se infrator o proprietário ou pos-
suidor do imóvel e, quando for o caso, o responsável técnico pela obra.
§ 1º O infrator deve ser notificado pessoalmente ou por via postal, com aviso de
recebimento, ou, ainda, por edital nas hipóteses de recusa do recebimento da
notificação ou de sua não localização.
§ 2º O infrator considera-se notificado quando encaminhada a notificação por
via postal ao endereço constante do cadastro municipal.
Art. 7º Esgotadas as providências administrativas para a cessação do ruído,
caberá ao PSIU:
I – encaminhar cópias das principais peças da ação fiscal à Delegacia de
Polícia, dando notícia da prática, em tese, de crime de desobediência;
II – expedir ofícios ao CREA ou CAU, com cópias das principais peças da ação
fiscal, para a apuração de responsabilidade profissional;
III – autuar um SEI com as principais peças da ação fiscal e, após parecer
jurídico, encaminhá-lo ao Departamento de Defesa do Meio Ambiente e do Pa-
trimônio da Procuradoria Geral do Município (DEMAP) para as providências
de ajuizamento da ação judicial cabível, sem prejuízo do prosseguimento da
ação fiscal.
Art. 8º Realizado o embargo administrativo, o infrator só poderá retomar o
prosseguimento das atividades no local após sanadas as irregularidades que
deram causa à violação aos limites impostos no artigo 2º deste decreto, e após
ter sido deferido o pedido de desembargo da obra.
§ 1º O pedido de desembargo será analisado pelo Diretor do PSIU em despacho
fundamentado e publicado no Diário Oficial da Cidade.
§ 2º O pedido de desembargo será analisado no prazo máximo de 30 (trinta)
dias, após o qual, não havendo decisão expressa, considerar-se-á deferido.
§ 3º Do indeferimento do pedido de desembargo caberá recurso ao Diretor do
Departamento Geral de Uso e Ocupação do Solo – DEGUOS, da Secretaria
Municipal das Subprefeituras – SMSUB, no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 4º O indeferimento de um pedido de desembargo, seja em primeira, seja em
segunda instância administrativa, não impede o posterior protocolamento,
a qualquer tempo, de novo pedido de desembargo, desde que sanadas as
irregularidades que motivaram o indeferimento anterior.
§ 5º Depois do desembargo da obra, caso constatado o cometimento de nova
infração, será reiniciado o procedimento fiscalizatório previsto nos §§ 3º, 4º e
Jurisprudência - Órgão Especial
5º do artigo 5º deste decreto.
Art. 9º Contra a aplicação das multas previstas nos §§ 1º, 2º e 3º do ‘caput’ do
artigo 5º deste decreto, caberá:
I – defesa dirigida ao Diretor do PSIU, até a data o vencimento do prazo para
seu pagamento, constante da Notificação-Recibo – NR-01;
II – indeferida a defesa, recurso dirigido ao Diretor do Departamento – DE-
GUOS, da Secretaria Municipal das Subprefeituras, até a data do vencimento
do prazo para seu pagamento, constante da Notificação-Recibo – NR-02.
Art. 10. A fiscalização da observância dos parâmetros de incomodidade, nos
termos deste decreto, independe da fiscalização da regularidade da obra, exer-
cida pela Subprefeitura competente.
Parágrafo único. Se houver indício de irregularidade da obra, o agente do PSIU
deverá comunicar à Subprefeitura responsável para a adoção das providências
preconizadas na legislação.
Art. 11. Caberá à Secretaria Municipal das Subprefeituras, por meio da expedi-
ção de normas regulamentares, a edição de um ‘Manual de Controle de Ruído
de Obras Privadas do Município de São Paulo’, com objetivo de estabelecer
orientações quanto as disposições deste decreto.
Art. 12. Este decreto entrará em vigor decorridos 90 (noventa) dias da data da
sua publicação.
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO P AULO, em 27 de setembro de 2021,
468º da Fundação de São Paulo.”
Antes de se adentrar o mérito da ação, enfrenta-se a alegação preliminar susci-
tada pelo Senhor Prefeito Municipal de São Paulo, no sentido de ser incabível
controle direto de constitucionalidade de decreto regulamentar, que não com-
porta acolhida. Explica-se.
Não se trata, na hipótese, de mero decreto regulamentar com vistas a regular
o controle de ruídos das obras de construção civil no Município de São Paulo,
como sugerido pelo Chefe do Poder Executivo local em suas informações, mas,
sim, de decreto como regulamento autônomo já que, conforme se lê de sua reda-
ção, inova no ordenamento jurídico ao fixar limites e criar exceções, tratando-se
de norma de efeito primário, e, por isso, tornando-se passível de sofrer controle
direto e abstrato de constitucionalidade.
Como bem ressaltou o douto Subprocurador-Geral de Justiça atuante nos autos,
em seu parecer (fls. 675 e ss.):
“(...) o Decreto é regulamento autônomo, passível de controle abstrato de
constitucionalidade, uma vez que se reveste de características próprias de lei –
abstração, generalidade e inovação no ordenamento jurídico.
O decreto impugnado não tem caráter secundário, pois, a pretexto de regula-
mentar o controle de ruídos na execução das obras de construção civil no Muni-
cípio de São Paulo, a normativa fixou limites superiores e criou exceções aos li-
Jurisprudência - Órgão Especial
mites de emissão sonora, em desacordo com a normatização federal, inovando
no ordenamento jurídico, o que habita o controle direto de constitucionalidade.
O colendo Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre o tema, tendo de-
cidido que decreto que excede o poder regulamentar é passível de controle abs-
trato de constitucionalidade (ADI 5.082/DF , Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson
Fachin, 24/10/2018, DJe 02/04/2020).
(...)
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal admitiu ‘o exercício de controle abs-
trato de leis de efeitos concretos’ (STF , AgR-RE 421.921-MG, 1ª Turma, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, 22-02-2011, v.v., DJe 15-03-2011) e deliberou que:
‘a lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abs-
trato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação
primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade
normativa apenas para o ato de natureza infralegal’ (RTJ 211/247).
(...)
É inconcusso que o ato normativo para o fim da jurisdição constitucional
demanda densidade normativa, resultante da autonomia jurídica e dos coe-
ficientes de abstração, generalidade e impessoalidade. Neste sentido, trago à
colação o seguinte precedente:
‘O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir so-
bre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa.
A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressu-
põe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação
de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoa-
lidade. Esses elementos – abstração, generalidade, autonomia e impes-
soalidade – qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao
ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo,
como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos esta-
tais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supre-
mo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos
não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de
constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalida-
de abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de
controle normativo abstrato.’ (STF , ADI 2630 AgR/RJ, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Celso de Mello, 16-10-2014, DJe 05-11-2014).
E, no caso, o decreto em foco nesta ação direta além de possuir as caracterís-
ticas de abstração, generalidade e indeterminação tem a repetição indefinida
no tempo, traço diferencial essencial que distingue uma norma jurídica de um
ato administrativo.” (destaques no original)
De fato, o dispositivo questionado nesta ação adentra a questão relativa aos
ruídos sonoros na execução de obras civis no Município de São Paulo, alteran -
Jurisprudência - Órgão Especial
do regras constitucionais e legais preestabelecidas atinentes ao tema relativo à
poluição sonora ambiental.
O Prefeito Municipal, ao editar o Decreto nº 60.581, de 27 de setembro de
2021, inovou na ordem jurídica, extrapolando a competência legislativa muni-
cipal para suplementar a legislação federal e estadual em matéria de proteção
ambiental, naquilo que couber e que for de interesse local.
Decreto como este em análise admite o controle concentrado de constituciona -
lidade exatamente no ponto em que desborda dos limites traçados pelos consti-
tuintes federal e estadual, inovando na ordem jurídica local.
O normativo impugnado mostra-se verticalmente incompatível com o ordena-
mento constitucional, pois, ao tratar de poluição sonora, aborda tema de políti -
ca ambiental, matéria de competência legislativa concorrente de todos os entes
federativos, nos termos dos arts. 180, I, III e V , 191, 192 e 195, todos da Cons-
tituição Estadual, e dos arts. 23, III, IV e VI, 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da
Constituição Federal, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da CE,
quando já não houver previsão expressa para tanto:
Constituição do Estado de São Paulo
Artigo 180 – No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvol-
vimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
I – o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-
-estar de seus habitantes;
III – a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente urbano e cultu-
ral;
V – a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade
de vida;
Artigo 191 – O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação
da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria
do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades
regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.
Artigo 192 – A execução de obras, atividades, processos produtivos e empreen-
dimentos e a exploração de recursos naturais de qualquer espécie, quer pelo
setor público, quer pelo privado, serão admitidas se houver resguardo do meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Artigo 195 – As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, com
aplicação de multas diárias e progressivas no caso de continuidade da infração
ou reincidência, incluídas a redução do nível de atividade e a interdição, inde-
pendentemente da obrigação dos infratores de reparação dos danos.
Constituição Federal
Art. 23 – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
Jurisprudência - Órgão Especial
II – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueo-
lógicos;
IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concor-
rentemente sobre:
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagís-
tico;
Art. 30 – Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
No desempenho dessa competência legislativa concorrente, consoante o art. 30,
I e II, da CF, cabe aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual,
sobre assuntos de interesse local, no que couber. Compreende-se que essa su-
plementação legislativa, entretanto, não pode contrariar a legislação federal e/ou
estadual, naturalmente mais ampla e genérica, sobre o mesmo tema.
Hely Lopes Meirelles nos ensina sobre o tema: “O eminente publicista Victor
Nunes Leal enunciou e esquematizou quatro regras que muito facilitam o des-
linde da matéria, e que nos permitimos adotar e transcrever como síntese dos
princípios constitucionais que asseguram e delimitam a autonomia municipal
e o âmbito de sua ação. (...) A primeira regra esclarece que a competência
municipal expressa e exclusiva como, por exemplo, a organização dos servi-
ços públicos locais (CF , art. 30, V) afasta qualquer outra competência sobre o
assunto, seja ela federal ou estadual. A manifestação expressa e privativa da
competência do Município repele a de qualquer outra entidade estatal, poder,
órgão ou autarquia. Qualquer ingerência estranha na competência municipal
será inconstitucional e afastável pela via judicial. A segunda regra objetiva
a competência implícita do Município, sobre a qual prevalecem a competên -
cia estadual expressa e também a competência federal expressa ou implícita. A
terceira regra estabelece, em conexidade com a anterior, que com relação aos
poderes remanescentes do Estado prevalece sempre a competência implícita e
explícita do Município. Isso porque a Constituição Federal declara, em seu art.
25, § 1º, que aos Estados se reservam todas as competências que não lhe sejam
vedadas. Ora, os poderes que a constituição confere aos Municípios, de modo
Jurisprudência - Órgão Especial
implícito ou explícito, estão vedadas ao Estado. Logo, a competência remanes-
cente do Estado cede diante da do Município. A quarta e última regra dirige-se
aos poderes concorrentes, em que as três esferas federal, estadual e municipal,
disputam a mesma competência. Neste caso, e somente neste, prevalece o prin-
cípio da primazia da União sobre os Estados, e do Estado sobre o Município,
com decorrência lógica de que os interesses nacionais devem prevalecer sobre
os locais” (Direito Municipal Brasileiro, 16ª edição, pp. 133/136).
Ao abordar tanto o pacto federativo quanto a questão ambiental, o Tema 145
do Supremo Tribunal Federal, dotado de repercussão geral, não deixa dúvidas
sobre o quanto aqui debatido:
Tema 145, STF: “O município é competente para legislar sobre o meio am-
biente com a União e o Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal
regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes
federados (art. 24, VI, c/c 30, I e II, da Constituição Federal).”
Logo, a própria ordem constitucional estipulou as regras de ponderação entre os
princípios do pacto federativo e da proteção ao meio ambiente. A este deve ser
conferida a máxima efetividade possível, enquanto o outro admite gradações,
com previsão de normas gerais e suplementares, para evitar contradições inter -
nas.
Do sopesamento entre ambos, deflui a conclusão que veda ao Município prever
em legislação local níveis de tolerância a fontes de degradação ambiental maio-
res do que aqueles delimitados em eventuais normas estaduais e/ou federais.
À primeira vista, há violação ao pacto federativo. Nada justifica que o
interesse local na conservação ambiental seja menor do que aquele de
outros entes federativos.
Evidente que não é de interesse da população da cidade de São Paulo estar
submetida a níveis de ruído ainda mais intensos do que os suportados pelos ha-
bitantes de outras cidades, com prejuízo direto à sua saúde e bem-estar, até por-
que São Paulo se trata de uma megalópole, cuja vida cotidiana impõe aos seus
concidadãos o convívio diário e ininterrupto com sons multivariados, e seus
habitantes, atualmente, estão tendo que conviver com o barulho adicional oca-
sionado por novas construções civis que se propagam em todo canto da cidade.
E depois, porque este mesmo interesse local, bem como a política de desen-
volvimento urbano, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a
garantia do bem-estar de seus habitantes, o adequado ordenamento territorial,
todas diretrizes referidas em tais dispositivos, somente serão alcançadas com o
pleno respeito ao meio ambiente, e não em detrimento dele.
Com efeito, já existe disciplina sobre níveis de emissão de ruídos na esfera
federal.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolução nº 001/1990,
assim dispõe:
Jurisprudência - Órgão Especial
“I – A emissão de ruídos, em decorrência de quaisquer atividades industriais,
comerciais, sociais ou recreativas, inclusive as de propaganda política, obe-
decerá, no interesse da saúde, do sossego público, aos padrões, critérios e
diretrizes estabelecidos nesta Resolução.
II – São prejudiciais à saúde e ao sossego público, para os fins do item anterior,
os ruídos com níveis superiores aos considerados aceitáveis pela Norma NBR-
10.152 – Avaliação do Ruído em Áreas Habitadas visando o conforto da co-
munidade, da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT.
III – Na execução dos projetos de construção ou de reformas de edificações
para atividades heterogêneas, o nível de som produzido por uma delas não
poderá ultrapassar os níveis estabelecidos pela NBR-10.152 – Avaliação do
Ruído em Áreas Habitadas visando o conforto da comunidade, da Associação
Brasileira de Normas Técnicas – ABNT.
IV – As entidades de ruídos produzidos por veículos automotores e os produ-
zidos no interior dos ambientes de trabalho obedecerão às normas expedidas,
respectivamente, pelo Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN e pelo
órgão competente do Ministério do Trabalho.
V – As entidades e órgãos públicos (federais, estaduais e municipais) com-
petentes, no uso do respectivo poder de polícia, disporão de acordo com o
estabelecido nesta Resolução, sobre a emissão ou proibição da emissão de
ruídos produzidos por qualquer meio ou de qualquer espécie, considerando
sempre os locais, horários e a natureza das atividades emissoras, com vistas
a compatibilizar o exercício das atividades com a preservação da saúde e do
sossego público.
VI – Para os efeitos desta Resolução, as medições deverão ser efetuadas de
acordo com a NBR-10.151 – Avaliação do Ruído em Áreas Habitadas visando
o conforto da comunidade, da ABNT.
VII – Todas as normas reguladoras da poluição sonora, emitidas a partir da
presente data, deverão ser compatibilizadas com a presente Resolução.”
E a aludida NBR-10.151 regulamenta os níveis máximos de ruídos em ambien-
tes externos de forma muito mais favorável à saúde da população se comparada
à norma municipal ora impugnada, conforme se vê dos artigos de lei acima
transcritos, onde os valores ultrapassam os níveis máximos definidos no âmbito
nacional.
Acrescente-se que a Resolução nº 002/1990 do CONAMA, que institui “em
caráter nacional o Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição
Sonora – ‘SILÊNCIO’”, estabelece em seu art. 3º que “Sempre que necessário,
os limites máximos de emissão poderão ter valores mais rígidos fixados a nível
Estadual e Municipal”.
Outrossim a tudo isso, importante deixar assentada a observação bem pontuada
no parecer ministerial, a fls. 687/688:
Jurisprudência - Órgão Especial
“Destaque-se que a própria legislação do Município de São Paulo proíbe a
emissão de ruídos, produzidos por quaisquer meios ou de quaisquer espécies,
com níveis superiores aos determinados pela legislação federal, estadual ou
municipal, prevalecendo a mais restritiva, conforme se extrai do art. 146, caput
e § 1º, da Lei n. 16.402, de 22 de março de 2016, que disciplina o parcelamento,
o uso e a ocupação do solo no Município de São Paulo:
Art. 146. Fica proibida a emissão de ruídos, produzidos por quaisquer
meios ou de quaisquer espécies, com níveis superiores aos determinados
pela legislação federal, estadual ou municipal, prevalecendo a mais res-
tritiva.
§ 1º As medições deverão ser efetuadas pelos agentes competentes na
forma da legislação aplicável, por meio de sonômetros devidamente
aferidos, de acordo com as normas técnicas em vigor nos imóveis
receptores da fonte sonora.
Dessa forma, os dispositivos impugnados, ao estabelecerem limites de pressão
sonora RLAeq de 85dB(A) e de 59 dB(A) (art. 2º) e ao excepcionarem desses
limites de pressão sonora as obras relativas à fase de movimentação de terra,
fundação, demolição e estrutura (inciso I do art. 3º), as obras públicas (inciso II
do art. 3º), as atividades de carga e descarga em obras de construção civil (in-
ciso III do art. 3º) e obra, pública ou particular, de emergência (§ 1º do art. 3º),
desrespeitaram a disciplina federal sobre a matéria, vulnerando a proteção ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
As normativas federais estabelecem limites máximos bem inferiores àqueles fi-
xado no decreto municipal.
De acordo com a ABNT NBR 10.151/2019, durante o período diurno, os li-
mites fixados para áreas estritamente residenciais urbanas e áreas mistas
predominantemente residenciais variam entre 50 e 55 dB(A); para áreas mistas
comerciais e mistas com predominância de atividades culturais, de lazer e
turismo os limites variam entre 60 e 65 dB(A) e para áreas predominantemente
industriais o limite é de 70 dB(A).
Durante o período noturno, os limites fixados para áreas estritamente
residenciais urbanas e áreas mistas predominantemente residenciais variam
entre 45 e 50 dB(A); para áreas mistas comerciais e mistas com predominância
de atividades culturais, de lazer e turismo o limite é de 55 dB(A) e para áreas
predominantemente industriais o limite é de 60 dB(A).
Logo, os limites fixados no art. 2º do decreto municipal n. 60.581/21 – 85dB(A)
e de 59 dB(A) – extrapolam os limites fixados nas normas mencionadas.”
(destaques no original)
Não se pode deixar de mencionar, também, que as normativas federais não pre-
veem exceções aos limites de pressão sonora, como faz o artigo 3º do inquinado
Decreto Municipal, que permite qualquer nível de pressão sonora quando se
Jurisprudência - Órgão Especial
tratar de:
I – as obras relativas à fase de movimentação de terra, fundação, demolição
e estrutura, movimentação de terra, desde que realizadas no período com-
preendido entre 7 (sete) horas e 19 (dezenove) horas, de segunda a sexta-feira,
exceto feriados;
II – as obras públicas;
III – as atividades de carga e descarga em obras de construção civil, desde que
realizadas no período compreendido entre 21 (vinte e uma) horas e 0h00 (zero
horas), de segunda a sexta-feira, exceto finais de semana e feriados.
Patente, portanto, a inconstitucionalidade Decreto nº 60.581, de 27 de setem-
bro de 2021, do Município de São Paulo, na medida em que estabelece pa-
drões máximos de ruídos mais degradantes do que aqueles definidos em nor -
mas federais, e, ainda, excepciona certas situações dos níveis estabelecidos de
pressão sonora, usurpando, desse modo, a esfera legislativa geral da União em
matéria ambiental, e violando o pacto federativo.
Na lição de Paulo Affonso Leme: “Não se pode suplementar um texto legal
para descumpri-lo ou para deturpar sua intenção, isto é, para desviar-se da
mens legis ambiental federal” (Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 6. ed.,
p. 124).
Essa a premissa que orientou os seguintes julgados do Órgão Especial em casos
semelhantes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE
ITAPETININGA – LEI MUNICIPAL Nº 6.146, DE 22 DE JULHO DE 2016,
QUE ‘DISPÕE SOBRE O CONTROLE DE RUÍDOS, SONS E VIBRAÇÕES
NO MUNICÍPIO DE ITAPETININGA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’ –
NORMA QUE TRATA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE, MAS QUE
CONTRARIA AS REGRAS GERAIS ESTABELECIDAS PELA UNIÃO –
EXISTÊNCIA DE RESOLUÇÕES DO CONAMA, NºS 001/1990 E 002/1990,
QUE FIXAM CRITÉRIOS E NÍVEIS MÁXIMOS DE EMISSÃO DE SONS
E RUÍDOS PARA AMBIENTES DIVERSOS – DIPLOMA LEGAL QUE EX-
TRAPOLA OS NÍVEIS MÁXIMOS PERMITIDOS – AFRONTA AO ARTI-
GO 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA – AÇÃO PROCEDENTE.” (ADI 2179559-24.2016.8.26.0000,
Rel. Des. João Negrini, 17/05/2017).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 5º, INCI-
SO III, E 6º, DA LEI Nº 4.500, DE 27 DE AGOSTO DE 2007, COM RE-
DAÇÃO DADA PELA LEI Nº 5.465, DE 07 DE MARÇO DE 2016, AMBAS
DO MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ, QUE ‘DISPÕE SOBRE SONS UR-
BANOS, FIXA NÍVEL E HORÁRIO EM QUE SERÁ PERMITIDA SUA
EMISSÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’, E, POR ARRASTAMENTO,
DO DECRETO Nº 6.535, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2007 – NORMA QUE
Jurisprudência - Órgão Especial
TRATA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE – ASSEGURADA COM-
PETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA
AMBIENTAL, NOS MOLDES DOS ARTIGOS 23, INCISO VI, E 30, INCI-
SOS I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – AUTONOMIA QUE,
PORÉM, DEVE SER EXERCIDA DE MODO A SE COMPATIBILIZAR
COM AS NORMAS EDITADAS PELOS DEMAIS ENTES FEDERATIVOS
(UNIÃO E ESTADO) – LEI Nº 6.938/1981 QUE DISPÕE SOBRE A POLÍ-
TICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E INSTITUI O CONSELHO NA-
CIONAL DO MEIO AMBIENTE – CONAMA – EXISTÊNCIA DE RESO-
LUÇÕES (NºS 001/1990 E 002/1990) QUE ESTABELECEM CRITÉRIOS
E NÍVEIS MÁXIMOS DE EMISSÃO DE SONS E RUÍDOS PARA AM-
BIENTES DIVERSOS, COM AZO EM NORMAS DA ABNT (NBR 10.151
E 10.152) – DISPOSITIVOS IMPUGNADOS QUE EXCEPCIONAM DE-
TERMINADAS ATIVIDADES DAS RESTRIÇÕES LEGAIS DE ÂMBITO
FEDERAL, REVELANDO O DESBORDO DA COMPETÊNCIA LEGISLA-
TIVA MUNICIPAL NA HIPÓTESE – PRECEDENTES DOUTRINÁRIOS E
JURISPRUDENCIAIS – PEDIDO INICIAL JULGADO PROCEDENTE.”
(ADI 2152199-17.2016.8.26.0000, Rel. Des. Francisco Casconi, 30/01/2017).
Destaca-se, aliás, situação parecida ocorrida na cidade de Americana.
A Lei nº 5.907/2016, autodenominada “Lei do Silêncio Urbano”, permitia a
emissão de ruídos, por algumas entidades e em certas condições, em intensidade
maior do que as regulamentadas pelo CONAMA.
Por isso, os dispositivos com essas previsões foram declarados inconstitucionais
na ADI nº 2242994-98.2018.8.26.0000, de Relatoria do Desembargador Moacir
Peres, em julgamento verificado em 21.08.2019, assim ementada:
“COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO EM MATÉRIA AM-
BIENTAL – Leis que cuidam da proteção ao meio ambiente sob o aspecto da
poluição sonora – Competência do Município para legislar, quanto à matéria,
nos limites do interesse local e desde que não contrarie a legislação federal e
estadual existente – Normas que contrariam regras gerais estabelecidas pela
União, mormente as Resoluções do CONAMA n. 01/90 e 02/90, que disci-
plinam o assunto – Leis que fixam parâmetros que excedem os previstos na
legislação federal – Violação ao princípio federativo e ao artigo 144 da Cons-
tituição Estadual”.
Em parecer exarado naqueles autos, perfeitamente aplicável a este caso, a PGJ
consignou: “Os dispositivos legais impugnados, do Município de Americana,
inovaram em relação à disciplina federal sobre a matéria, vulnerando a pro-
teção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a qualidade de vida, à
saúde humana e ao bem estar geral”. Irrelevante que, em tal precedente, “a
inconstitucionalidade apontada se referia a determinados dispositivos legais
que estabeleciam níveis de ruído em situações específicas ”, e aqui, “almeja-
Jurisprudência - Órgão Especial
-se o reconhecimento da inconstitucionalidade da íntegra da tabela de ruídos
máximos elaborada pelo ente municipal em qualquer situação (zoneamento) e
período (diurno ou noturno)”.
Ainda que diversos os objetos das ações, as razões de afronta à constituição
em uma hipótese ou outra são idênticas, repita-se, invasão, pelo Município, do
âmbito de competência legislativa geral da União em matéria ambiental, em
detrimento deste.
E importante ressalvar, que o parâmetro de controle, aqui, como não poderia
deixar de ser, é a Constituição Estadual e, por força do art. 144 da CE, os dispo-
sitivos citados da Constituição Federal.
O cotejo do Decreto Municipal de São Paulo com a Resolução do CONAMA
serviu exclusivamente para demonstração da interferência normativa indevida,
da invasão de competência legislativa de outro ente da federação, o que carac -
terizou ofensa direta aos textos constitucionais, descabendo cogitar de inconsti-
tucionalidade reflexa.
Nessa esteira:
“COTEJO ENTRE LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL E LEI COMPLE-
MENTAR NACIONAL – INOCORRÊNCIA DE OFENSA MERAMENTE
REFLEXA – A USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, QUAN-
DO PRATICADA POR QUALQUER DAS PESSOAS ESTATAIS, QUALI-
FICA-SE COMO ATO DE TRANSGRESSÃO CONSTITUCIONAL. – A
Constituição da República, nos casos de competência concorrente (CF , art.
24), estabeleceu verdadeira situação de condomínio legislativo entre a União
Federal, os Estados-membros e o Distrito Federal (RAUL MACHADO HOR-
TA, ‘Estudos de Direito Constitucional’, p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), daí
resultando clara repartição vertical de competências normativas entre essas
pessoas estatais, cabendo, à União, estabelecer normas gerais (CF , art. 24, §
1º), e, aos Estados-membros e ao Distrito Federal, exercer competência su-
plementar (CF , art. 24, § 2º). Doutrina. Precedentes. – Se é certo, de um lado,
que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a União Federal não
dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das nor-
mas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de com-
petência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que
o Estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais
(como a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na
Lei Complementar nº 80/94), não pode ultrapassar os limites da competência
meramente suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual
incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionalidade. A edição, por deter-
minado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios míni-
mos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal
ofende, de modo direto, o texto da Carta Política. Precedentes” (STF , ADI nº
Jurisprudência - Órgão Especial
2.903, Relator Ministro Celso de Mello). Normas infraconstitucionais. Dis-
positivos que, na verdade, não foram indicados como parâmetro de controle,
mas apenas para demonstrar que a União já exerceu sua competência legisla-
tiva privativa sobre a matéria; e que os entes federativos não podem dispor de
forma contrária à legislação federal. Preliminar de carência da ação rejeitada
também sob esse aspecto” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2110503-
93.2019.8.26.0000, Relator Desembargador Ferreira Rodrigues).
Ademais, o STF já assentou que a segunda espécie normativa (Resolução CO-
NAMA) é de natureza primária, equivalente a lei:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO CO-
NAMA Nº 458/2013. CABIMENTO. OFENSA DIRETA. ATO NORMATIVO
PRIMÁRIO, GERAL E ABSTRATO. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE.
DIREITO FUNDAMENTAL. PRINCÍPIOS DA PROTEÇÃO E DA PRECAU-
ÇÃO. FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE. PROIBIÇÃO
DO RETROCESSO. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO.
INEXISTÊNCIA DE OFENSA. 1. A Resolução impugnada é ato normativo
primário, dotada de generalidade e abstração suficientes a permitir o controle
concentrado de constitucionalidade. (ADI nº 5.547-DF, STF, Pleno, 22-9-2020,
Rel. Edson Fachin, v.u).
Por fim, deve-se registrar aqui que o fato de a anterior Ação Civil Pública nº
1048518-15.2018.8.26.0053, manejada pelo Ministério Público de São Paulo,
cujo objeto era compelir a Municipalidade a fiscalizar as obras da construção ci-
vil, ter sido extinta por sentença passada em julgado, não impede o controle con-
centrado e abstrato de constitucionalidade quanto ao Decreto nº 60.581/2021,
cujos pareceres técnicos ofertados naqueles autos pelo CAEX (Centro de Apoio
Operacional à Execução do MPSP) e IPT (Instituto de Pesquisas Tecnológicas),
e colacionados também nestes pelo “Parquet” a fls. 696/712 e 713/735, são con-
cludentes no sentido de que o Decreto objurgado está em desacordo com as leis
e normas vigentes.
Em suma, inconstitucional o normativo impugnado na exordial, por violação
aos princípios do pacto federativo e da proteção ao meio ambiente equilibrado,
constantes dos arts. 180, I, III e V , 191, 192 e 195, todos da Constituição Esta-
dual, e dos arts. 23, III, IV e VI, 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da Constituição
Federal, aplicáveis aos municípios pela previsão do art. 144 da CE.
Não há que se falar em modulação de efeitos da presente decisão.
Não se visualizam razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse so-
cial, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para tanto.
Diante do exposto, julga-se procedente a ação para declarar a inconstitucionali-
dade do Decreto nº 60.581, de 27 de setembro de 2021, do Município de São
Paulo.
Jurisprudência - Órgão Especial

Referência do julgamento

Processo: 2257545-39.2025.8.26.0000
Relator(a): ADEMIR BENEDITO
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Fonte: TJSP — Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75