O julgamento foi publicado na Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75 do TJSP, referente a maio e junho de 2026.

Confira a íntegra da ementa

Ação direta de inconstitucionalidade – Lei
nº 10.871/2025 do Município de Santo André – Nor -
ma de iniciativa parlamentar que dispõe sobre o uso
preferencial de agregados reciclados em obras e ser -
viços de engenharia – Política Nacional de Resíduos
Sólidos – Lei Federal nº 12.305/2010 – Competência
legislativa concorrente – Interesse local – Ausência de
vício de iniciativa – Incidência do Tema 917 da reper-
cussão geral do STF – Lei que estabelece diretrizes
gerais, sem interferir na estrutura ou nas atribuições
dos órgãos do Executivo – Constitucionalidade for -
mal e material da maior parte dos dispositivos – Pa-
rágrafo único do art. 7º que fixa critério econômico
específico para preferência em licitações – Ingerência
excessiva em atos de gestão administrativa – Usurpa-
ção do poder regulamentar do Executivo – Violação
ao princípio da separação dos poderes (arts. 5º, 47 e
144 da CE) – Inconstitucionalidade material configu-
rada – Ausência de estimativa de impacto orçamen-
tário que não enseja inconstitucionalidade, mas ape-
nas eventual inexequibilidade no exercício financeiro
Jurisprudência - Órgão Especial
– Precedentes do STF – Ação julgada parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade do
parágrafo único do art. 7º da norma impugnada.

Íntegra da decisão

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucio-
Jurisprudência - Órgão Especial
nalidade nº 2364002-95.2025.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é
autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, é réu PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: “JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PAR-
TE, CASSADA A LIMINAR. V .U.”, de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acórdão. (Voto nº 48.939)
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FRAN-
CISCO LOUREIRO (Presidente), CAMPOS MELLO, VIANNA COTRIM,
MATHEUS FONTES, FIGUEIREDO GONÇALVES, GOMES V ARJÃO, ÁL-
V ARO TORRES JÚNIOR, MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, RICARDO FEITO-
SA, EUV ALDO CHAIB, MARCIA DALLA DÉA BARONE, NUEVO CAM-
POS, RENATO RANGEL DESINANO, AFONSO FARO JR., JOSÉ CARLOS
FERREIRA ALVES, DÉCIO NOTARANGELI, ALEXANDRE LAZZARINI,
FLORA MARIA NESI TOSSI SILV A, DONEGÁ MORANDINI, OSWALDO
LUIZ PALU, SOUZA NERY , LUÍS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ, SIL-
VIA ROCHA e DAMIÃO COGAN.
São Paulo, 6 de maio de 2026.
VICO MAÑAS, Relator
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade – Lei
nº 10.871/2025 do Município de Santo André – Nor -
ma de iniciativa parlamentar que dispõe sobre o uso
preferencial de agregados reciclados em obras e ser -
viços de engenharia – Política Nacional de Resíduos
Sólidos – Lei Federal nº 12.305/2010 – Competência
legislativa concorrente – Interesse local – Ausência de
vício de iniciativa – Incidência do Tema 917 da reper-
cussão geral do STF – Lei que estabelece diretrizes
gerais, sem interferir na estrutura ou nas atribuições
dos órgãos do Executivo – Constitucionalidade for -
mal e material da maior parte dos dispositivos – Pa-
rágrafo único do art. 7º que fixa critério econômico
específico para preferência em licitações – Ingerência
excessiva em atos de gestão administrativa – Usurpa-
ção do poder regulamentar do Executivo – Violação
ao princípio da separação dos poderes (arts. 5º, 47 e
144 da CE) – Inconstitucionalidade material configu-
rada – Ausência de estimativa de impacto orçamen-
tário que não enseja inconstitucionalidade, mas ape-
nas eventual inexequibilidade no exercício financeiro
Jurisprudência - Órgão Especial
– Precedentes do STF – Ação julgada parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade do
parágrafo único do art. 7º da norma impugnada.
VOTO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito
do Município de Santo André, com pedido de concessão de liminar, contra a Lei
nº 10.871, de 19 de setembro de 2025, de iniciativa da Câmara Municipal, que
“dispõe sobre o uso preferencial de agregados reciclados nas obras e serviços de
engenharia contratados ou executados pela Administração Pública no Municí-
pio de Santo André e dá outras providências”.
Relata que, não obstante veto total (fls. 45/46), a norma foi promulgada
em sua integralidade pelos parlamentares.
Alega afronta aos arts. 22, XVI e XXVII, e 30, II, da Constituição Federal,
e aos arts. 1º, 5º, a 24, § 2º, “2”, 25, 47, II, XI, XIV e XIX, e 111, da Constitui-
ção Estadual, aplicáveis aos municípios por força do art. 144 da CE, e também
ao Tema 917 de repercussão geral, bem como a dispositivos da Lei Orgânica
Municipal, em detrimento dos princípios do pacto federativo e da separação de
poderes, por tratar, de um lado, de matérias privativas da União (licitações e
condições para o exercício de profissões) e, de outro, de questões reservadas ao
Executivo, qual seja, a direção superior da administração, a gestão dos serviços
públicos e a organização administrativa. Ademais, cria despesas sem indicar os
recursos para atendimento dos novos encargos. Desse modo, postula a declara -
ção de inconstitucionalidade do regramento.
Deferida liminar pelo Desembargador Euvaldo Chaib, no impedimento
ocasional deste Relator, para suspender a eficácia da lei questionada até o julga-
mento definitivo pelo Colegiado (fls. 89/92).
A Câmara Municipal de Santo André prestou informações às fls. 103/142.
Citada, a Procuradoria-Geral do Estado não se manifestou (fl. 144).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência do pe-
dido (fls. 149/160).
É o relatório.
A arguição de inconstitucionalidade recai, como visto, sobre a Lei Mu-
nicipal nº 10.871/2025, promulgada, após derrubada de veto integral do Prefei-
to de Santo André, pelo Presidente da Câmara Municipal daquele Município e
constante do documento às fls. 22/24, cujo conteúdo abaixo se transcreve:
LEI Nº 10.871, de 19 de setembro de 2025
“Dispõe sobre o uso preferencial de agregados reciclados nas obras e
serviços de engenharia contratados ou executados pela Administração Pú-
blica no Município de Santo André e dá outras providências”.
Art. 1º Em conformidade com a Lei Federal nº 12.305, de 2 de agosto de 2010,
que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, as obras e serviços de
Jurisprudência - Órgão Especial
engenharia, executados direta ou indiretamente pela administração pública mu-
nicipal, deverão utilizar, preferencialmente, agregados reciclados.
Art. 2º Para efeito desta lei, são adotadas as seguintes definições:
I – Agregado reciclado: material granular proveniente do beneficiamento de
resíduos de construção ou demolição de obras civis, que apresente características
técnicas para aplicação em obras de edificação e infraestrutura;
II – Resíduos da construção civil: são os provenientes de construções,
reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, e os resultantes
da preparação e da escavação de terrenos, tais como: tijolos, blocos cerâmicos,
concreto em geral, solos, rochas, metais, resinas, colas, tintas, madeiras e
compensados, forros, argamassa, gesso, telhas, pavimento asfáltico, vidros,
plásticos, tubulações, fiação elétrica etc., comumente chamados de entulhos de
obras, caliça ou metralha;
III – Geradores: são pessoas, físicas ou jurídicas, públicas ou privadas,
responsáveis por atividades ou empreendimentos que gerem os resíduos definidos
nesta lei;
IV – Transportadores: são as pessoas, físicas ou jurídicas, encarregadas
da coleta e do transporte dos resíduos entre as fontes geradoras e as áreas de
destinação;
V – Agregado reciclado: é o material granular proveniente do beneficiamento
de resíduos de construção que apresentem características técnicas para a apli -
cação em obras de edificação, de infraestrutura, em aterros sanitários ou outras
obras de engenharia;
VI – Gerenciamento de resíduos: é o sistema de gestão que visa reduzir, reu-
tilizar ou reciclar resíduos, incluindo planejamento, responsabilidades, práticas,
procedimentos e recursos para desenvolver e implementar as ações necessárias
ao cumprimento das etapas previstas em programas e planos;
VII – Reutilização: é o processo de reaplicação de um resíduo, sem transforma-
ção do mesmo;
VIII – Reciclagem: é o processo de reaproveitamento de um resíduo, após ter
sido submetido à transformação;
IX – Beneficiamento: é o ato de submeter um resíduo a operações e/ou pro-
cessos que tenham por objetivo dotá-los de condições que permitam que sejam
utilizados como matéria-prima ou produto;
X – Áreas de destinação de resíduos: são áreas destinadas ao beneficiamento
ou à disposição final de resíduos.
Art. 3º O uso preferencial de agregados reciclados ou de produtos que os conte-
nham será aplicado na execução das seguintes obras e serviços:
I – sistemas de drenagem urbana ou suas partes, em substituição aos agregados
convencionais utilizados a granel em lastros, nivelamentos de fundos de vala e
drenos ou massas;
II – obras sem função estrutural, tais como muros, passeios, contrapisos, enchi -
mentos e alvenarias;
III – preparo de concreto sem função estrutural para produção de artefatos como
blocos de vedação, tijolos, meio-fio (guias), sarjetas, canaletas, briquetes, mou-
Jurisprudência - Órgão Especial
rões e placas de muro;
IV – revestimento primário (cascalhamento) ou camadas de reforço de subleito,
sub-base e base de pavimentação em estacionamentos e vias públicas, em subs-
tituição aos agregados convencionais utilizados a granel;
V – obras e serviços de pavimentação asfáltica.
Art. 4º O uso preferencial dos materiais referidos no Art. 3º deve ser adotado
tanto em obras contratadas como em obras executadas diretamente pela adminis-
tração pública municipal, direta ou indireta.
Art. 5º Poderão ser dispensadas das exigências desta lei as seguintes situações:
I – obras de caráter emergencial;
II – obras contratadas com dispensa de licitação, conforme legislação vigente;
III – obras em que a utilização de agregados reciclados seja tecnicamente não
recomendada ou inviável economicamente;
IV – inexistência de oferta de agregados reciclados no mercado que atendam às
características técnicas especificadas.
Parágrafo único. As dispensas previstas neste artigo deverão ser atestadas pelo
dirigente do órgão municipal executante ou contratante.
Art. 6º A aquisição de materiais e a execução dos serviços com agregado reci -
clado deverão obedecer às normas técnicas da Associação Brasileira de Normas
Técnicas – ABNT, em especial a NBR 15.115/2004 e a NBR 15.116/2004.
Art. 7º Os órgãos responsáveis pela licitação de obras públicas municipais de-
verão incluir nos editais as disposições desta lei, para aquisição de materiais e
serviços relativos a tais obras.
Parágrafo único. A aplicação das disposições deste artigo fica condicionada à
existência de preços, no mínimo, 30% (trinta por cento) inferiores para os agre-
gados reciclados em relação aos agregados naturais, respeitando-se os termos da
legislação que rege os contratos e licitações públicas.
Art. 8º O Poder Executivo Municipal regulamentará esta lei no que couber.
Art. 9º As despesas decorrentes da execução desta lei serão suportadas por dota-
ções orçamentárias próprias, podendo ser suplementadas se necessário.
Art. 10 Esta lei entra em vigor após 6 (seis) meses da sua publicação.
1. De partida, cabe lembrar que restrito o objeto de ADI e, por isso, aqui
apenas se verificará a compatibilidade da lei impugnada com a CE e a CF, des-
considerado o argumento do alcaide de violação a dispositivos da Lei Orgânica
Municipal, respeitando-se, assim, o entendimento do STF de que “inviável a
análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade
da lei” (STF, AgR-RE 290.549-RJ, 1ª Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, 28-02-
2012, m.v., DJe 29-03-2012)”, e de que “a pretensão de cotejo entre o ato estatal
impugnado e o conteúdo de outra norma infraconstitucional não enseja ação
direta de inconstitucionalidade” (STF, AgRADI 3.790-PR, Tribunal Pleno, Rel.
Min. Menezes Direito, 29-11-2007, v.u., DJe 01-02-2008)”.
2. A lei não é de todo inconstitucional.
Não se verifica mácula formal na espécie, decorrente de suposto vício de
iniciativa.
Jurisprudência - Órgão Especial
A lei em questão, consoante resumido pelo “Parquet” (fl. 156), “inser[e]
na legislação municipal padrões de sustentabilidade ambiental em obras públi-
cas, inclusive quando contratada sua execução a terceiros”.
Tal matéria, como não poderia ser diferente, não se encontra elencada
entre as de competência exclusiva do Prefeito, nos termos do art. 24, § 2º, da
Constituição Estadual (que guarda equivalência com o art. 61, § 1º, da CF), de
reprodução obrigatória para municípios, conforme o art. 144 da CE, e cujo rol é
taxativo, como salientou o STF, em 29.09.2016, no julgamento do ARE 878.911
RG/RJ, de Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, que deu origem ao Tema 917,
dotado de repercussão geral:
“O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hi-
póteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61
da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo.
Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional,
para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Ad-
ministração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.
Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/
acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min.
Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe
215.8.2008”.
Tema 917: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribui-
ção de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a”,
“c” e “e”, da Constituição Federal).
Ademais, os propósitos da lei se encontram em harmonia com o “Obje-
tivo de Desenvolvimento Sustentável nº 11” da Organização das Nações Uni-
das, que trata de “Cidades e Comunidades Sustentáveis”, pelo qual se busca
“tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes
e sustentáveis”, prevendo orientações como “até 2030, aumentar a urbaniza -
ção inclusiva e sustentável, e as capacidades para o planejamento e gestão de
assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis, em todos os
países”; “fortalecer esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cultural
e natural do mundo”; “até 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per ca-
pita das cidades, inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão
de resíduos municipais e outros”; “até 2030, proporcionar o acesso universal a
espaços públicos seguros, inclusivos, acessíveis e verdes, particularmente para
as mulheres e crianças, pessoas idosas e pessoas com deficiência”; “apoiar rela-
ções econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas, periurbanas
e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional de desenvolvimento”.
Cabe mencionar que a atual legislatura termina ao final de 2028, abran-
gendo período crucial para implementação do ODS nº 11, ante o termo estipu-
lado pelas Nações Unidas.
Jurisprudência - Órgão Especial
Nesse quadro, iniciativas que incentivem práticas sustentáveis de forma
integrada entre o Poder Público e particulares contratados para execução de
obras públicas, com vistas à preservação ambiental e à melhoria na qualidade de
vida das populações urbanas, não podem ficar restritas à iniciativa do Executivo.
Não se trata de matéria reservada à Administração. Ao revés, saudável que o
projeto de lei possa partir de outro poder, não diretamente responsável pela con-
cretização do programa, a fim de se superar eventual inércia da Municipalidade
em dar início a projetos do tipo por razões das mais diversas, mesmo diante da
importância e premência de sua implementação.
Vê-se na lei questionada tentativa de densificação de preceitos inscritos
na ordem constitucional, como a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art.
1º, II e III, CF), a construção de uma sociedade solidária e a promoção do bem
de todos (art. 3º, I e IV , CF), a competência concorrente dos entes federativos
para conservação do patrimônio público e proteção do meio ambiente (art. 23, I
e VI, CF), a competência legislativa concorrente dos entes federativos acerca de
proteção ambiental e direito urbanístico (art. 24, I e VI, CF), o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 225 e ss., CF), etc.
Sobre a questão da iniciativa de leis como a aqui discutida pelo parlamen-
to municipal, o entendimento do STF:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GE-
RAL. DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RE-
CURSO INTERPOSTO EM FACE DE ACÓRDÃO EM ADI ESTADUAL. LEI
7.281/2011 DO MUNICÍPIO DE MARÍLIA/SP. V ALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS
SOBRE A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. CONSTITUCIONALIDADE FOR-
MAL. COMPETÊNCIA NORMATIV A DOS ENTES FEDERATIVOS MUNICIPAIS
SOBRE DIREITO AMBIENTAL. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRO-
TEÇÃO DO MEIO AMBIENTE, DISCIPLINA DAS RELAÇÕES DE CONSUMO E
RESTRIÇÕES À LIBERDADE ECONÔMICA. COMPATIBILIDADE COM A GA-
RANTIA CONSTITUCIONAL DA LIVRE INICIATIV A. RECURSO EXTRAOR-
DINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. 1. O Município é competente para legislar
concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que
tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes fe-
derados. 2. É constitucional lei de iniciativa parlamentar que, sem que se modifique a
estrutura ou a atribuição dos órgãos do Executivo, cria novas atribuições de fiscalização
atribuídas ao poder público. 3. O exercício da atividade econômica e empresarial de
forma protetiva ao meio ambiente é elemento integrante do conteúdo jurídico-cons -
titucional da livre iniciativa, em concretização do desenvolvimento sustentável. 4. É
constitucionalmente válida a opção legislativa municipal de promover a obrigação de
utilização de sacos plásticos biodegradáveis, em tratamento harmônico dos diversos
pilares da ordem constitucional econômica, viabilizando o mesmo desenvolvimento da
atividade econômica empresarial de uma forma mais protetiva ao meio ambiente. 5.
Tese de repercussão geral: “É constitucional – formal e materialmente – lei municipal
que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradá -
Jurisprudência - Órgão Especial
veis”. 6. Modulação dos efeitos da decisão, conferindo-se o prazo de 12 (doze) meses,
a contar da publicação da ata do presente julgamento, para que os órgãos públicos e os
agentes privados alcançados pela lei municipal possam se adaptar à incidência de suas
disposições. 7. Recurso extraordinário conhecido e provido”
(RE 732686, Relator: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19-10-2022, PROCESSO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 19-04-2023
PUBLIC 20-04-2023 – grifos nossos).
3. Superada a alegação de inconstitucionalidade formal, há que se aden-
trar o conteúdo da lei para verificar eventual ocorrência de inconstitucionalidade
material em seus artigos.
O art. 1º de pronto esclarece que a normatização se dá em conformidade
com a Lei Federal nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos
Sólidos.
Em seu art. 7º, XI, o regramento federal prevê, entre os objetivos da polí-
tica em questão, o seguinte:
“Art. 7º. São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos: XI – priorida-
de, nas aquisições e contratações governamentais, para: a) produtos reciclados e reci -
cláveis; b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de
consumo social e ambientalmente sustentáveis”.
E é isso o que a Lei Municipal nº 10.871/2025 de Santo André disciplina.
No art. 2º, limita-se a definir conceitos mencionados na norma; no art.
3º, aponta as obras e serviços públicos que deverão priorizar o uso de materiais
reciclados; no art. 4º, esclarece que a utilização preferencial desses produtos se
dará tanto em obras contratadas quanto executadas diretamente pelo Poder Pú-
blico; no art. 5º, elenca as exceções à regra de prioridade; no art. 6º, determina
que a obediência de regras técnicas para emprego dos agregados reciclados; no
art. 7º, “caput”, prevê a inclusão das disposições da lei em editais de licitação;
no art. 8º, atribui ao Executivo a regulamentação legal; no art. 9º, trata das dota-
ções orçamentárias para execução da norma; e no art. 10, estipula vacatio legis
de 6 meses.
Tudo o que se especificou acima consta na norma de forma ampla e ge-
nérica, em conformidade com os ditames da Lei Federal nº 12.305/2010, permi-
tindo vasta margem de operação e de regulamentação à Administração Pública
dentro dos parâmetros estipulados, sem tolhê-la da avaliação de oportunidade e
adequação da tomada de providências pertinentes.
Quanto aos arts. 3º, 6º e 7º, “caput”, da lei local, especificamente invoca-
dos na inicial (fls. 09/10), são resultado do art. 19 da Lei Nacional de Resíduos
Sólidos, que enumera o conteúdo mínimo do “plano municipal de gestão inte -
grada de resíduos sólidos”. Destaca-se o inciso V do dispositivo, que diz que o
plano municipal deve indicar “V – procedimentos operacionais e especificações
mínimas a serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo
de resíduos sólidos”.
Jurisprudência - Órgão Especial
No entanto, constatado vício material no parágrafo único do art. 7º, o qual
impõe parâmetro de preço para escolha licitatória preferencial dos agregados
reciclados, minúcia esta que não figura na Lei Federal nº 12.305/2010 e que,
portanto, acaba por se imiscuir demasiadamente na disciplina da questão. Se
não se pode falar em ofensa ao pacto federativo, já que não dotada a regra da
generalidade própria da competência privativa da União para tratar de licitações
(art. 22, XXVII, CF), é possível argumentar que usurpado o poder regulamentar
concedido ao alcaide pelo próprio art. 8º da lei municipal, em detrimento da
separação de poderes e da incumbência exclusiva do Executivo de cuidar da
direção superior da administração pública por meio de atos de gestão.
De fato, apesar de meio ambiente, urbanismo e metas de sustentabilidade
não serem assuntos reservados à Administração, limitada, para o Poder Legisla-
tivo, a amplitude do que pode ser tratado no teor de leis sobre a matéria.
Tudo deriva do quanto disposto nos arts. 5º e 47, II, XIV e XIX, “a”, e
144, da CE:
Artigo 5º, CE – São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Artigo 47, CE – Compete privativamente ao Governador, além de outras atribui-
ções previstas nesta Constituição: II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado,
a direção superior da administração estadual; XIV – praticar os demais atos de admi -
nistração, nos limites da competência do Executivo; XIX – dispor, mediante decreto,
sobre: a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar
aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos;
Artigo 144, CE – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, admi -
nistrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
Em hipótese semelhante, este Colegiado assim se posicionou:
“Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.247, de 18 de outubro de 2023, do
Município de Bastos, que dispõe sobre a implantação do Projeto Rio Vivo, que consiste
no programa de Povoamento e Repovoamento de peixes de espécie nativa das Bacias
dos Rios Aguapeí e do Peixe, dentro do Município de Bastos e dá outras providências.
Lei que se alinha aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), estabelecidos
pela Organização das Nações Unidas (ONU): ODS 2 Fome Zero e Agricultura Susten-
tável, ao buscar erradicar a fome e promover a segurança alimentar; ODS 12 Consumo
e Produção Responsáveis, ao incentivar práticas sustentáveis de uso de recursos; e ODS
14 Vida na Água, ao fomentar a preservação e recuperação dos ecossistemas aquáticos.
A competência para legislar sobre normas gerais relativas ao meio ambiente é concor -
rente entre a União e os Estados, de modo que cabe à União estabelecer as diretrizes
gerais que orientam a proteção ambiental em todo o território nacional, e aos Estados a
competência suplementar. Ao Município, por sua vez, é assegurada a possibilidade de
adotar medidas de proteção ambiental e de adequação às especificidades locais através
de legislação suplementar, desde que respeitadas as normas federais e estaduais existen-
tes. Inteligência do artigo 24, VI e §§ 1º e 2º; artigo 23, VI, e artigo 30, I e II, todos da
Constituição Federal; artigo 191, da Constituição do Estado de São Paulo e Tese 145, de
Jurisprudência - Órgão Especial
Repercussão Geral, do Supremo Tribunal Federal. Lei Federal nº 11.959, de 29.6.2009,
que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e
da Pesca, estabelece a competência do poder público para a regulamentação da Política
Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Atividade Pesqueira (art. 3º), dentre as
quais cita-se a ‘proteção de indivíduos em processo de reprodução ou recomposição de
estoques’ (inciso XI). A ausência de previsão legal federal específica sobre o tema re-
flete não apenas uma lacuna normativa, mas também uma cautela legislativa diante das
incertezas técnicas e ecológicas envolvidas no povoamento e repovoamento de bacias,
cabendo aos Estados e Municípios, dentro do limite do exercício de suas competências
constitucionais, avaliar a pertinência e a viabilidade de políticas locais de manejo, sem-
pre com base em critérios científicos e ambientais sólidos. Iniciativa parlamentar em
lei de política pública. Tema 917 da sistemática da Repercussão Geral, do C. Supremo
Tribunal Federal: ‘Não configura usurpação de competência privativa do Poder Execu-
tivo a lei que, embora criando despesa para a Administração Pública, não trate de sua
estrutura ou atribuição de seus órgãos. A possibilidade de formular políticas públicas a
serem implementadas pelo Poder Executivo, mediante projeto de iniciativa legislativa
parlamentar, é restrita a leis que estabeleçam apenas diretrizes gerais ou objetivos, sem
adentrar na esfera de organização administrativa, atribuição de órgãos ou imposição de
procedimentos e obrigações concretas para a execução, sob pena de inconstitucionali -
dade formal por vício de iniciativa e violação do princípio da Separação dos Poderes.
Matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Não configura usurpação de
competência privativa do Poder Executivo a lei que, embora criando despesa para a
Administração Pública, não trate de sua estrutura ou atribuição de seus órgãos. Alguns
dispositivos da lei impugnada impõem obrigações e/ou atribuem funções ou responsa-
bilidades específicas à órgãos administrativos municipais, matéria que é de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo, não podendo, portanto, compor projeto de lei de
iniciativa parlamentar. Inteligência do artigo 24, § 2º, da Constituição Estadual e Tema
917, da sistemática de Repercussão Geral, do C. Supremo Tribunal Federal. Verificada a
constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 3º, 6º, 9º e 10º, por tratarem de normas gerais de
política pública. Inconstitucionalidade dos artigos 4º, ‘caput’ e parágrafo único; artigo
5º, ‘caput’ e parágrafo único; artigo 7º e artigo 8º, apenas a expressão ‘e/ou de recursos
do Fundo Municipal do Meio Ambiente’, todos da Lei nº 3.247, de 18 de outubro de
2023, do Município de Bastos. Ação direta parcialmente procedente” (ADI nº 2289273-
69.2023.8.26.0000, Rel. Damião Cogan, j. 06.08.2025 – grifos nossos).
Há inúmeros julgados pertinentes nesta Corte:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI 4.873, DE 26 DE
MARÇO DE 2025, DO MUNICÍPIO DE SOCORRO, DE ORIGEM PARLAMEN-
TAR – NORMA MUNICIPAL QUE ‘DISPÕE SOBRE A PREVENÇÃO E O COM-
BATE AO ASSÉDIO SEXUAL NO TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL DA ES-
TÂNCIA DE SOCORRO/SP E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’ – ALEGAÇÃO DE
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES E À RESERV A DA
ADMINISTRAÇÃO – POLÍTICA PÚBLICA – MATÉRIA RELATIV A A DIREITO
SOCIAL – COMPETÊNCIA LEGISLATIV A CONCORRENTE EM RELAÇÃO AOS
PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO – NORMA QUE NÃO TRATOU DA ES-
TRUTURA OU DA ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA PREFEITURA DO MUNICÍ-
Jurisprudência - Órgão Especial
PIO DE SOCORRO, NEM DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS
– INCIDÊNCIA DA TESE DO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF
– INCONSTITUCIONALIDADE, TODA VIA, DOS ARTS. 4º A 8º, QUE IMPÔS A
PRÁTICA DE ATOS DE GESTÃO PÚBLICA AO PODER EXECUTIVO, AO DETA-
LHAR O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO – VIOLAÇÃO, NESTE ASPECTO,
AOS ARTS. 5º E 47, II, XIV E XIX, ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – ADE-
MAIS, OBSERV ADA A CAUSA DE PEDIR ABERTA, VERIFICA-SE A INDEVIDA
INTERFERÊNCIA NA GESTÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CON-
CESSÃO – VIOLAÇÃO, TAMBÉM, DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEI -
RO DO CONTRATO DE LICITAÇÃO – VIOLAÇÃO AOS ARTS. 47, XVIII, E 117,
DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – EVENTUAL AUSÊNCIA DE RECURSOS FI-
NANCEIROS ESPECÍFICOS PARA FAZER FRENTE ÀS DESPESAS CRIADAS
PELA LEI ACARRETA, NO MÁXIMO, A INEXEQUIBILIDADE DA NORMA NO
EXERCÍCIO FINANCEIRO RESPECTIVO (STF, ADI nº 3.599/DF) – DESPESA
PREVISTA PELA NORMA QUE NÃO TEM NATUREZA DE DESPESA OBRIGA-
TÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO (ART. 17, LRF), TENDO EM VISTA QUE O
ATO IMPUGNADO APENAS INSTITUIU, ABSTRATA E GENERICAMENTE, UM
PROGRAMA DE POLÍTICA PÚBLICA E NÃO FIXOU, AO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO, A OBRIGAÇÃO DE SUA EXECUÇÃO AÇÃO DIRETA JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE” (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2124686-
59.2025.8.26.0000; Relator: Nuevo Campos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal
de Justiça de São Paulo – N/A; Data do Julgamento: 15/10/2025; Data de Registro:
17/10/2025 – grifos nossos).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei que cria programa municipal de re-
ciclagem ambiental participativa, vinculado à Secretaria Municipal de Educação. Ale-
gações de incompatibilidade da norma impugnada com a Lei Orgânica Municipal de
Jundiaí não podem ser analisadas nesta via. Parâmetro de controle em juízo de cons-
titucionalidade é sempre norma constitucional. Inconstitucionalidade parcial: criação
de atribuições a secretaria municipal específica, órgão da Administração. Disposições
relativas à organização administrativa e funcionamento do Poder Executivo. Institui -
ção de atribuições a órgãos e agentes públicos subordinados à administração estadual.
Ofensa ao pacto federativo. Restante da norma. Defesa do solo, proteção do meio am-
biente e controle da poluição. Competência legislativa concorrente entre União, Esta-
dos e Distrito Federal. Legitimidade dos Municípios para disciplinar ferramentas de
interesse local necessárias para a efetiva defesa desses interesses. Matéria de iniciativa
legislativa concorrente entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Vício formal de
iniciativa não configurado. Rol taxativo de iniciativas reservadas ao Chefe do Executi -
vo. Política Nacional de Resíduos Sólidos reforça que lei se limitou ao interesse local.
Não configurados atos concretos de gestão. Normas gerais obrigatórias. Comandos que
poderão ser regulamentados e concretizados pelo Executivo por meio de provisões es-
peciais. Alegação de violação ao art. 25, CE. Inocorrência. Carência de dotação orça-
mentária específica a importar, no máximo, a inexequibilidade da norma no exercício
orçamentário em que aprovada. Precedentes do STF e do Órgão Especial. Liminar cas-
sada. Pedido parcialmente procedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2150787-
51.2016.8.26.0000; Relator: Márcio Bartoli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal
Jurisprudência - Órgão Especial
de Justiça de São Paulo – N/A; Data do Julgamento: 07/12/2016; Data de Registro:
11/01/2017 – grifos nossos)
Em suma, inconstitucional o parágrafo único do art. 7º da Lei nº
10.871/2025 de Santo André, por mácula material de inconstitucionalidade.
4. Quanto à ausência de previsão de estimativa de impacto orçamentário e
financeiro da norma, sedimentado no STF e neste C. Órgão Especial que a falta
das formalidades em questão não eiva a lei de inconstitucionalidade, somente
impedindo sua aplicação no exercício em que promulgada:
“Ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza
a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação
naquele exercício financeiro” (ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes).
“Ausência de estimativa de impacto orçamentário e fonte de custeio que não
enseja inconstitucionalidade formal – Apenas impede a aplicação da norma no exercício
financeiro em que promulgada – Inteligência do art. 113 do ADCT – Precedentes do
STF e do TJSP. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IM-
PROCEDENTE” (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2348880-76.2024.8.26.0000;
Relator: Vico Mañas; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo
– N/A; Data do Julgamento: 20/08/2025; Data de Registro: 22/08/2025).
5. Apesar de evidente na hipótese, frise-se que a parcela da lei não decla-
rada inconstitucional subsiste por si só, autonomamente. Assim, não há que se
declarar a inconstitucionalidade por arrastamento.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que,
“Segundo a teoria da divisibilidade das leis, em sede de jurisdição constitucional,
aqueles dispositivos que não apresentem vício de inconstitucionalidade devem perma -
necer válidos” (ADI 4.081, rel. Min. Edson Fachin, j. 22.11.2015). Por outro lado, tam-
bém decidiu que somente os ‘dispositivos legais que puderem subsistir autonomamente
não são abarcados pelo juízo de inconstitucionalidade” (ADI 1.942, rel. Min. Edson
Fachin, j. 18.12.2015, grifos nossos).
6. Frente ao exposto, cassada a liminar, julga-se parcialmente proceden-
te a ação para declarar inconstitucional o parágrafo único do art. 7º da Lei nº
10.871/2025, do Município de Santo André.

Referência do julgamento

Processo: 2364002-95.2025.8.26.0000
Relator(a): VICO MAÑAS
Página: 699
Fonte: TJSP — Revista Eletrônica de Jurisprudência nº 75